O wszczęciu z urzędu odrębnych postępowań (w tym postępowania egzekucyjnego) powiadomiona musi (...)

W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z 4 grudnia 2006 r., uzupełnionym pismem z 18 grudnia 2006 r., pełnomocnik skarżącego Leszka R., powołując się na art. 33 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) - dalej u.p.e.a., wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wystąpił o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Mońkach postanowił o nie rozpatrzeniu zarzutów uznając, że zostały wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Organ egzekucyjny uznał, że z uwagi na charakter postępowania egzekucyjnego, udział zobowiązanego przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych jest niezbędny, dlatego przyjął, iż doręczenie 24 listopada 2006 r. skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, było prawidłowe. Z tego względu uznał, że termin do wniesienia zarzutów upłynął 1 grudnia 2006 r., dlatego wniesienie ich 4 grudnia 2006 r. było spóźnione.

Dyrektor Izby Skarbowej nie uwzględnił wniesionego przez Leszka R. zażalenia nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, tak jak i w zażaleniu, podniesiono zarzut naruszenia art. 30 i art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie doręczenie odpisów tytułów wykonawczych pełnomocnikowi skarżącego. Wyrażono pogląd, że w świetle tych przepisów nie doręczenie pism pełnomocnikowi nie wywołuje skutków procesowych. Zarzucono nie dokonanie wykładni, w jaki sposób treść art. 18 u.p.e.a. należy rozumieć przy stosowaniu art. 30 i 42 K.p.a., poprzestając na zaprzeczeniu stanowisku zaprezentowanemu w zażaleniu, które zdaniem skarżącego, było tym bardziej słuszne, że oparte na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2004 r., sygn. akt. FSK 296/04 (LEX nr 1649247). Podtrzymano również argument, że pismo z 4 grudnia 2006 r. zostało złożone z ostrożności procesowej, natomiast termin do wniesienia zarzutów winien być liczony od dnia doręczenia pełnomocnikowi kserokopii tytułów wykonawczych tj. od 12 grudnia 2006 r., dlatego zarzuty mogły być wnoszone do 19 grudnia 2006 r., co oznacza, że uzupełnienie pismem z 18 grudnia 2006 r. złożonych wcześniej zarzutów, nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego, doręczenie pełnomocnikowi 12 grudnia 2006 r. kserokopii tytułów wykonawczych, nie miało znaczenia przy ocenie terminu do wniesienia zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną. Jako podstawowe dla sprawy Sąd uznał pytanie, czy w postępowaniu egzekucyjnym strona ma możliwość działania przez pełnomocnika, w tym w zakresie doręczenia tytułu wykonawczego (zawiadomienia o zajęciu wierzytelności), a w konsekwencji do ustalenia początku biegu terminu do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 up.e.a. W sprawie odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2006 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności, doręczono zobowiązanemu za pośrednictwem poczty 24 listopada 2006 r., zaś pełnomocnikowi doręczono kserokopie tytułów wykonawczych oraz odpis zawiadomienia, łącznie z wezwaniem do sprecyzowania treści złożonego przez niego pisma z dnia 4 grudnia 2006 r., w dniu 12 grudnia 2006 r.

Dalej Sąd stwierdził, że z uwagi na postanowienia art. 18 u.p.e.a. należy uznać, że w sprawie mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym również regulujące działanie strony w postępowaniu przez pełnomocnika, z wyjątkiem czynności, w których nieodzowne byłoby osobiste uczestnictwo strony (art. 32 Kpa) np. składanie zeznań w toku postępowania. Natomiast doręczenie tytułu wykonawczego należy zaliczyć do czynności, które nie wymagają osobistego działania strony. Z umiejscowienia w aktach administracyjnych pełnomocnictwa z dnia 21 grudnia 2004 r. udzielonego doradcy podatkowemu Mieczysławowi T. m.in. do występowanie przed organami egzekucyjnymi wszystkich instancji, należało wnioskować, że jego treść była znana organowi egzekucyjnemu będącemu jednocześnie wierzycielem, w dniu 22 listopad 2006 r. (data wystawienia tytułów wykonawczych) tj. w dacie przystąpienia z urzędu do egzekucji (art. 26 § 4 ww. ustawy). Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną, od chwili doręczenia pełnomocnictwa, co zapewniać ma prawidłowy udział strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 31 marca 2000 r. I SA/Wr 2034/97, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, ODDK Gdańsk 2003 r., s. 167). W sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego, do którego w dniu 22 grudnia 2004 r. wpłynęło przedmiotowe pełnomocnictwo, był organem w ręku, którego skoncentrowane zostały kompetencje o dwojakim charakterze, występował, zarówno jako wierzyciel jak i organ prowadzący postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na postanowienia art. 40 Kpa, zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego datowane na 22 listopada 2006 r. wraz odpisami tytułów wykonawczych należało, więc doręczyć pełnomocnikowi, który był umocowany do reprezentowania skarżącego również w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego należało liczyć od skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącego odpisu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wraz z kserokopiami tytułów wykonawczych tj. od 12 grudnia 2006 r. Doręczenie w dniu 24 listopada 2006 r. skarżącemu, z pominięciem pełnomocnika strony, odpisów tytułów wykonawczych wraz z odpisem zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego było równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu, stąd data doręczenia dokumentów skarżącemu nie mogła być uwzględniana przy obliczaniu terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji ignorowanie przez organy w procesie stosowania zasad dotyczących doręczania pism w postępowaniu świadczy o naruszeniu zasady praworządności, o której mowa w art. 6 Kpa, będącej rozwinięciem postanowień art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał więc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, poprzez nie uwzględnienie treści art. 40 Kpa w związku z art. 32 Kpa i 18 u.p.e.a. oraz z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa tj. zasady legalności działania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W zaleceniach Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić fakt działania skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym przez pełnomocnika i rozpoznać wniesione przez niego w trybie art. 33 u.p.e.a. zarzuty z 18 grudnia 2006 r.

2. W skardze kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku zarzucono wyrokowi naruszenie:

• prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 Kpa w związku z art. 18 i art. 26 § 5 u.p.e.a., jak też
• przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)4 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 32 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia w sytuacji braku faktycznych podstaw do uznania skargi oraz stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 40 § 2 oraz art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji RP,

art. 145 § 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu oraz jego powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wyroku uchylającego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w sytuacji, gdy uchylone postanowienie nie zostało wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kpa i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia tj. wskazania art. 40 § 2 Kpa z powołaniem się ogólnie na przepis art. 40 Kpa, bez wskazania, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu naruszył organ,

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną funkcję kontrolną.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia Dyrektor Izby Skarbowej w Białymstoku akcentował przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. postanawiający, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej tytuł wykonawczy, który jest pierwszym pismem w sprawie kierowanym do strony, winien być zawsze kierowany bezpośrednio do strony, która od tego momentu może ustanowić pełnomocnika. Z tego powodu nie można podzielono poglądu WSA, że w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń pism pełnomocnikowi w związku z treścią art. 18 u.p.e.a. Zawarty w tym przepisie postulat odpowiedniego stosowania przepisów Kpa nie może zmieniać przyjętej zasady, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 64 § 4 Kpa, musi być doręczone osobie, której postępowanie dotyczy. Stąd stwierdzono, że WSA błędnie ocenił, iż doręczenie odpisu tytułów wykonawczych Skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, było przejawem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 Kpa.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Leszka R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w tej sprawie zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (czyli tak jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120).

W niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów procedury sądowo-administracyjnej, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., na podstawie którego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu stwierdzając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa poprzez nie uwzględnienie treści, jak to ujęto w wyroku, a co zarzuca się w skardze kasacyjnej, art. 40, choć z całości uzasadnienia wynika, że chodzi o art. 40 § 2 Kpa w związku z art. 32 Kpa i art. 18 u.p.e.a. Naruszenie to miało w ocenie WSA polegać na doręczeniu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym tytułów wykonawczych Skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, co skutkowało uznaniem przez organ, że zarzuty Skarżącego zostały wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ art. 40 § 2 Kpa, podając, że ' Z umiejscowienia w aktach administracyjnych pełnomocnictwa z dnia 21 grudnia 2004r.

, w którym skarżący upoważnił doradcę podatkowego Mieczysława T. m.in. do występowania przed organami egzekucyjnymi wszystkich instancji (k-1 akt egzekucyjnych), należy wnioskować, że jego treść była znana organowi egzekucyjnemu będącemu jednocześnie wierzycielem, w dniu 22 listopad 2006r. (data wystawienia tytułów wykonawczych).' Dalej Sąd podał, ze pełnomocnictwo to wpłynęło do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Mońkach w dniu 22 grudnia 2004r. Zatem, zdaniem WSA, termin do wniesienia zarzutów należało liczyć od daty doręczenia kserokopii tytułów wykonawczych pełnomocnikowi skarżącego tj. 12 grudnia 2006r. (doręczenie Skarżącemu nastąpiło 24 listopada 2006r.), które to doręczenie organ egzekucyjny określił jako informacyjne.

Powołując przepis art. 40 § 2 Kpa, stanowiący, że jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach art. 33 § 2 i 3 Kpa, zgodnie z którym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 1), a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (zdanie pierwsze § 2). W związku z tym ocenie Sądu pierwszej instancji podlegała kwestia, czy w sprawie został właśnie w ten sposób ustanowiony pełnomocnik, czy w prowadzonym, jak słusznie zauważa organ, odrębnym postępowaniu egzekucyjnym, został dołączony do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Twierdząca odpowiedź na to pytanie pozwalałaby na uznanie, że pełnomocnik ustanowiony w sprawie, sprawie egzekucyjnej, został pominięty. Nie można uznać za przesądzające w sprawie stwierdzenie WSA, że fakt ustanowienia pełnomocnika wynika z 'umiejscowienia' dokumentu pełnomocnictwa w aktach z daty 21 grudnia 2004 r. z potwierdzeniem jego złożenia organowi w dniu 22 grudnia 2004 r. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym wszczętym 24 listopada 2006r., skoro jak wynika ze stwierdzeń WSA dokument pełnomocnictwa został złożony w innym postępowaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. (dwa lata wcześniej). Z przepisu art. 33 § 2 wynika, że dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa jest obowiązkiem pełnomocnika, a jego ustanowienie jest uprawnieniem podatnika. Tak więc organ musi zostać powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika. W związku z tym organ nie jest uprawniony, ani zobowiązany do poszukiwania, czy innym organom, bądź w innym postępowaniu, takie pełnomocnictwo zostało udzielone. Jeżeli w postępowaniu wymiarowym złożone zostało pełnomocnictwo, obejmujące swym zakresem zarówno postępowanie podatkowe, jak i egzekucyjne, to nie wynika z tego automatycznie, że w nowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym podatnik jest automatycznie reprezentowany przez tego pełnomocnika. I to także w przypadku, gdy chodzi o ten sam organ właściwy z mocy prawa do prowadzenia postępowania podatkowego jak i egzekucyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym pełnomocnictwo procesowe obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do wszelkich czynności w postępowaniu rozpoznawczym oraz wszelkich czynności dotyczących zabezpieczenia i egzekucji. Takiego rozwiązania nie przyjęto w postępowaniu administracyjnym regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego, ani też postępowaniu podatkowym unormowanym w Ordynacji podatkowej.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się także do interpretacji przedstawionej w skardze kasacyjnej jak chodzi o art. 61 § 4 Kpa, który to przepis, w związku z odesłaniem z art. 18 u.p.e.

a., ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, że o wszczęciu każdego z odrębnych postępowań z urzędu, czy to podatkowego, czy egzekucyjnego, powiadamiana musi być sama strona, której postępowanie to dotyczy. Pogląd taki wyrażony został w odniesieniu do art. 145 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu analogicznym jak art. 40 Kpa, w komentarzu autorstwa Bogusława Dautera - 'Ordynacja podatkowa - komentarz' Stefan Babiarz i inni, LexisNexis sp. z o.o., W-wa 2009 r. Chodzi bowiem o to, że jak wynika z w/w przepisów pełnomocnictwo musi być dołączone do akt konkretnego postępowania, a wymogu tego spełnić nie można bez skutecznego jego wszczęcia (w tym zakresie patrz: wyrok NSA z 21 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 648/07, z 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1344/07, z 11 maja 2007 r., sygn. akt II FSK 365/06). Dlatego należy stwierdzić, że nieprawidłową jest praktyka składania pełnomocnictw o szerokim zakresie reprezentowania strony we wszystkich rodzajach postępowań mogących toczyć się przed organem podatkowym, jak i egzekucyjnym, z uzasadnieniem jakie najczęściej podają strony, że pełnomocnictwo zostało złożone do organu tj. naczelnika danego urzędu skarbowego, właściwego dla tych postępowań, a więc to organ jest zobowiązany przekazywać je do postępowań w pełnomocnictwie wymienionych. W wyroku z dnia 24 października 2007r., sygn. akt II FSK 1217/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: 'Przez akta, o których mowa w art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej nie można rozumieć ewidencji prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), lecz akta konkretnego postępowania podatkowego, albo kontroli podatkowej. W art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej chodzi natomiast o akta wymienione w rozdziale 10 działu IV, a także w wielu innych przepisach tej ustawy, m.in. 146 § 2, 150 § 2, 177, 227 § 1 i 293 § 2 pkt 3.' Stwierdzenie to w pełni znajduje, co do zaprezentowanego poglądu na kwestię akt sprawy, zastosowanie także do przepisu art. 33 § 3 Kpa. Jak już wyżej wspomniano organ nie ma uprawnień do podejmowania decyzji, czy strona chce w konkretnym postępowaniu działać samodzielnie, czy przez uprawnionego, określonego profesjonalistę. Organ nie ma także obowiązku, jaki chcą przypisać mu strony, ani także możliwości, śledzenia wszczynanych do danej strony postępowań. Przyjęcie takiego poglądu pozwala na uniknięcie wątpliwości i zakłóceń jakie mogą wynikać przy dokonywaniu tak ważnej czynności jak wszczęcie postępowania. Także pogląd ten uprawnia do twierdzenia, że o obowiązku doręczenia odpisów tytułów wykonawczych wszczynającym postępowanie egzekucyjne przesądza art. 61 § 4 Kpa powoływany w skardze kasacyjnej, a mający zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a, co pozostaje w zgodzie z przepisem art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a. Tak więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku obowiązany będzie przy dokonywaniu oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu zastosować interpretację ww. przepisów zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.