Dla interesów Unii można karać 2 razy...

25.3.2018

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 20 marca 2018 r. wydał wyroki w sprawach C-524/15 - Luca Menci, C-537/16 - Garlsson Real Estate SA i in./Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) oraz w sprawach połączonych C-596/16 - Enzo Di Puma/ Consob i C-597/16 - Consob/Antonio Zecca.

Wynika z nich, iż zasadę ne bis in idem można ograniczyć w celu ochrony interesów finansowych Unii i jej rynków finansowych. Jednak takie ograniczenie nie powinno wykraczać poza to, co jest bezwzględnie konieczne do osiągnięcia owych celów.

Sprawy C-524/15 - Luca Menci, C-537/16 - Garlsson Real Estate SA i in./Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

Czego dotyczyły sprawy?

Przepisy włoskie w dziedzinie manipulacji rynkowych mogą być sprzeczne z prawem Unii Zasada ne bis in idem stanowi, że ta sama osoba nie może być ponownie sądzona lub ukarana w postępowaniu karnym za to samo przestępstwo (zob. Wyrok TSUE z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10 - Åkerberg Fransson). To prawo podstawowe zostało uznane zarówno przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą”, zob. artykuł 50 karty), jak też przez europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC; zob. Protokół nr 7 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - art. 4).

W czterech włoskich sprawach zwrócono się do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię tej zasady w ramach dyrektywy VAT (tj. Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej - Dz.U. 2006, L 347, s. 1) i dyrektywy o rynkach finansowych (tj. Dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) - Dz.U. 2003, L 96, s. 16).

W sprawie C-524/15 - Menci – włoski organ podatkowy nałożył na Lukę Menciego sankcję administracyjną za brak zapłaty VAT za rok 2011. Luca Menci był następnie sądzony w postępowaniu karnym za te same czyny przed Tribunale di Bergamo (sądem w Bergamo, Włochy).

W sprawie C-537/16 - Garlsson Real Estate i in. – w 2007 r. włoska Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (narodowa komisja ds. spółek i giełdy, zwana dalej „Consob”) nałożyła sankcję administracyjną na Stefana Ricucciego za manipulacje na rynku. Stefano Ricucci zaskarżył tę decyzję do sądów włoskich. W ramach jego skargi kasacyjnej do Corte suprema di cassazione (trybunału kasacyjnego, Włochy) podniósł on, że za te same czyny został już prawomocnie skazany w 2008 r. na sankcję karną, która została darowana w wyniku amnestii. W swych wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Tribunale di Bergamo i Corte suprema di cassazione zwracają się do Trybunału w szczególności z pytaniem o zgodność kumulacji postępowań i sankcji z zasadą ne bis in idem.

Co orzekł TSUE?

W powyższych wyrokach Trybunał uznał, że w wymienionych sytuacjach kumulacja „postępowań/sankcji karnych” i „postępowań/sankcji administracyjnych o charakterze karnym” może mieć miejsce wobec tej samej osoby za te same czyny. Taka kumulacja postępowań i sankcji stanowi ograniczenie zasady ne bis in idem.

Trybunał stwierdził, że takie ograniczenia wymagają uzasadnienia, które podlega wymogom wynikającym z prawa Unii (zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, według którego „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”).

W tym kontekście TSUE wyjaśnił, iż przepisy krajowe zezwalające na kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym powinny:

służyć celowi interesu ogólnego uzasadniającego taką kumulację postępowań i sankcji, przy czym owe postępowania i sankcje powinny mieć cele uzupełniające;
ustanawiać jasne i precyzyjne zasady pozwalające podmiotowi prawa przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot takiej kumulacji postępowań i sankcji;
zapewniać wzajemną koordynację procedur w celu zredukowania do niezbędnego minimum dodatkowego obciążenia, jakie oznacza kumulacja postępowań dla zainteresowanych osób, oraz
gwarantować, że surowość wszystkich nałożonych sankcji zostanie ograniczona do tego, co jest bezwzględnie konieczne w stosunku do wagi danego przestępstwa.

Do sądu krajowego należy zbadanie, czy wymogi te zostały spełnione w danym wypadku, a także upewnienie się, że ciężar wynikający konkretnie dla danej osoby z takiej kumulacji nie jest nadmierny w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa. Trybunał uznał wreszcie, że wymogi, jakim prawo Unii poddaje ewentualną kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym, zapewniają stopień ochrony zasady ne bis in idem, który nie narusza stopnia ochrony zagwarantowanego przez EKPC. W oparciu o te rozważania w wyroku Menci Trybunał stwierdził, że cel zagwarantowania pełnego poboru VAT należnego na terytorium państw członkowskich może uzasadniać kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym.

W odniesieniu do przepisów krajowych zezwalających na wszczęcie postępowania karnego nawet po nałożeniu niepodlegającej zaskarżeniu sankcji administracyjnej o charakterze karnym TSUE zauważył, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, iż przepisy te pozwalają w szczególności na zapewnienie, żeby dopuszczona przez nie kumulacja postępowań i sankcji nie wykraczała poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji celu.

W wyroku Garlsson Real Estate i in. Trybunał stwierdził, że cel ochrony integralności rynków finansowych Unii oraz ochrony zaufania publicznego do instrumentów finansowych może uzasadniać kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym. Zauważył on jednak, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, że przepisy włoskie sankcjonujące manipulacje na rynku nie wydają się zgodne z zasadą proporcjonalności. Owe przepisy krajowe dopuszczają bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego o charakterze karnym za te same czyny, za które nastąpiło już skazanie w postępowaniu karnym. Sankcja karna wydaje się sama w sobie karać przestępstwo w sposób skuteczny, proporcjonalny i odstraszający. W tych okolicznościach prowadzenie postępowania administracyjnego o charakterze karnym w związku z tymi samymi czynami, za które nastąpiło już skazanie w postępowaniu karnym, wykracza poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji celu ochrony rynków. Ponadto owe przepisy nie wydają się gwarantować, że sankcje jako całość są proporcjonalne do wagi przestępstwa.

Sprawy połączone C-596/16 i C-597/16 - Di Puma i Zecca

Czego dotyczyły sprawy?

W sprawach połączonych C-596/16 i C-597/16 - Di Puma i Zecca – w 2012 r. Consob nałożyła sankcje administracyjne na Enza Di Pumę i Antonia Zeccę za wykorzystywanie informacji poufnych. W skargach przed Corte suprema di cassazione podnieśli oni, że w postępowaniu karnym w związku z tymi samymi czynami wszczętymi równolegle z postępowaniem administracyjnym sąd karny uznał, że nie stwierdzono wykorzystywania informacji poufnych.

Zgodnie z krajowym prawem proceduralnym powaga rzeczy osądzonej, z jakiej korzysta ten prawomocny wyrok uniewinniający sądu karnego, zakazuje prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z tymi samymi czynami.

W tym kontekście Corte suprema di cassazione zwrócił się do Trybunału z pytaniem, czy, przy uwzględnieniu zasady ne bis in idem, dyrektywa w sprawie rynków finansowych sprzeciwia się takim przepisom krajowym. Dyrektywa ta nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji administracyjnych za naruszenie zakazu wykorzystywania informacji poufnych.

Co orzekł TSUE?

W swym wyroku Trybunał orzekł, że takie przepisy krajowe nie są sprzeczne z prawem Unii, przy uwzględnieniu zasady powagi rzeczy osądzonej, która nabiera istotnego znaczenia zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. Ponadto, jeżeli istnieje prawomocny wyrok uniewinniający sądu karnego stwierdzający brak przestępstwa, prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym jest niezgodne z zasadą ne bis in idem. W takiej sytuacji prowadzenie takiego postępowania w oczywisty sposób wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji celu polegającego na ochronie integralności rynków finansowych Unii oraz ochronie zaufania publicznego do instrumentów finansowych.

Przypomnieć należy, iż odesłanie prejudycjalne pozwala sądom państw członkowskich, w ramach rozpatrywanego przez nie sporu, zwrócić się do Trybunału z pytaniem o wykładnię prawa Unii bądź o ocenę ważności aktu Unii. Trybunał nie rozpoznaje sporu krajowego. Do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z orzeczeniem Trybunału. Orzeczenie to wiąże w ten sam sposób inne sądy krajowe, które spotkają się z podobnym problemem.