Rządowy projekt zmiany ustawy o kontroli skarbowej oraz Ordynacji podatkowej

Kontrola u tzw. dużego podatnika

Uchylenie art. 13a i zmiany w art. 10 ust. 2 pkt 7 oraz art. 24a powodują odstąpienie od rozwiązania polegającego na wyłącznym uprawnieniu Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej do wszczęcia postępowania kontrolnego u tzw. dużego podatnika. Oznacza to, że również do tej grupy podatników znajdą zastosowanie zasady ogólne dotyczące wszczynania postępowań kontrolnych, określone w ustawie o kontroli skarbowej. Dotychczasowe rozwiązanie spowodowało wydłużenie procesu wszczynania postępowania kontrolnego oraz zbędne mnożenie dokumentacji. W konsekwencji omawiana zmiana przyczyni się do efektywniejszej pracy organów kontroli skarbowej.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej może upoważnić inspektora zatrudnionego w urzędzie kontroli skarbowej do przeprowadzenia czynności kontrolnych poza obszarem terytorialnego zasięgu działania tego urzędu. Według propozycji w takim przypadku postępowanie kontrolne ma przeprowadzać i wydać wynik kontroli, decyzję albo postanowienie dyrektor urzędu kontroli skarbowej, w którym jest zatrudniony upoważniony inspektor lub pracownik.

Zgodnie z art. 31 ustawy o kontroli skarbowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania kontrolnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. W związku z czym, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w kwestiach dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.  

Likwidacja ograniczeń dowodowych w postępowaniu podatkowym

W Ordynacji podatkowej proponuje się zmianę polegającą na odstąpieniu od rozwiązania, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być materiały zgromadzone w toku prawomocnie zakończonego postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Przedmiotowe rozwiązanie było nieuzasadnione i skutkowało wyłącznie ograniczeniami w zakresie możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego, przedłużaniem czasu trwania postępowań podatkowych, niezrozumiałym różnicowaniem wiarygodności dowodów przeprowadzanych przez poszczególne organy. Postępowanie administracyjne i karne są od siebie niezależne. Postępowanie podatkowe opiera się zaś m.in. na zasadzie swobodnej oceny dowodów, dokonywanej przez organy podatkowe, niezależnej od oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd, czy prokuratora.

Materiał dowodowy zgromadzony przez organy ścigania nigdy nie mógł być bezkrytycznie włączany do materiału dowodowego w postępowaniu podatkowym, z tego względu można stwierdzić, że projektowana zmiana, zdaniem jej autorów, nie wpływa na uprawnienia i obowiązki podatników. Nadal bowiem zostają zachowane wszelkie służące podatnikowi uprawnienia w postępowaniu podatkowym, a w szczególności uprawnienia przy zbieraniu materiału dowodowego.

Według nowego brzmienia art. 181, dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem art. 284a § 3, art. 284b § 3 i art. 288 § 2, oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Nie tu zatem już warunku prawomocnego zakończenia postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe.

Powyższa zmiana, jak twierdzą projektodawcy, nie modyfikuje także w żaden sposób zasad ogólnych, według których prowadzone jest postępowanie podatkowe. Art. 181 w proponowanej treści będzie również pozostawał w zgodzie z art. 122 stanowiącym „w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym” i art. 180 stanowiącym, że „jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”. Art. 122 jest normą określającą zasady ogólne postępowania podatkowego, tzw. zasadę prawdy obiektywnej, a art. 180 normą generalną, odnoszącą się do sposobu gromadzenia materiału dowodowego. Z przedmiotowych przepisów wynika, że organy administracji skarbowej, przestrzegając zasady praworządności, mają podjąć wszelkie działania w celu dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stąd jako dowód powinny dopuścić wszystko, co może się do tego przyczynić.

Art. 181 w obecnej treści skutkuje również koniecznością powtarzania przez organy podatkowe kosztownych i czasochłonnych dowodów, jakimi dysponuje już organ ścigania.

Z takiego stanu prawnego wynika też niemożność wymiany informacji od obcej administracji podatkowej między organami ścigania a organami podatkowymi, bowiem informacja taka uzyskana przez organ ścigania będzie stanowiła element materiału zgromadzonego w toku nieprawomocnie zakończonego postępowania karnego i nie będzie mogła być dowodem w postępowaniu podatkowym. Powyższa sytuacja może utrudniać współpracę.

W odniesieniu do zmiany art. 181 ustawy - Ordynacja podatkowa, należy również wskazać, że w dużej liczbie prowadzonych postępowań kontrolnych, obecnie zachodzi konieczność powtarzania przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej czynności dowodowych. Włączenie materiału zgromadzonego już przez organy ścigania, bez konieczności powtarzania ww. czynności, spowoduje szybsze zakończenie tych postępowań. 

Przepisy przejściowe

Regulacja art. 3 przedmiotowej ustawy wynika z konieczności wprowadzenia przepisów przejściowych, regulujących kwestię określenia organów kontroli skarbowej właściwych do przeprowadzenia i zakończenia postępowań kontrolnych wszczętych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na podstawie art. 13a, przed dniem wejścia w życie proponowanej nowelizacji.

Art. 4 projektu jest przepisem przejściowym, który ma uregulować sprawy dotyczące materiałów uzyskanych od organów ścigania przez organy kontroli skarbowej oraz organy podatkowe, przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Pozwoli on na ich wykorzystanie bez konieczności ponownego zwracania się o te materiały do organów ścigania.  

Podstawa prawna:

• Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz ustawy - Ordynacja podatkowa (druk nr 242);
• Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.);
• Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. 2004 r., Nr 8, poz. 65, ze zm.)