Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją wraz z przykładami

Rozstrzyganie o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją obejmuje kontrolę prewencyjną i represyjną. O kontroli prewencyjnej mówić możemy w sytuacji, gdy wiąże się to z wpisem dokonywanym przez Sąd Okręgowy w Warszawie do prowadzonej na podstawie ustawy o partiach politycznych ewidencji. Kontrola represyjna ma natomiast miejsce, kiedy wątpliwości budzi faktyczne funkcjonowanie partii, jej działalność, przy czym nie ma tu znaczenia to, czy stara się ona w tej chwili o wpis do ewidencji.

Legitymowanym do wszczęcia kontroli prewencyjnej jest z tytułu obowiązku prowadzenia ewidencji partii politycznych Sąd Okręgowy w Warszawie. Gdy wpłynie doń wniosek zgłaszający partię polityczną bądź informujący o przeprowadzonych zmianach w istotnych dokumentach regulujących funkcjonowanie partii, Sąd wszczyna postępowanie, w którym m. in. bada, czy zgłoszone dokumenty (jak statut partii i jej program) nie są sprzeczne z Konstytucją. Warto w tym miejscu nadmienić co w szczególności winien określać statut partii. Ustawa wymienia w tym miejscu: nazwę, skrót nazwy i siedzibę partii, sposób nabywania i utraty członkostwa, prawa i obowiązki członków, organy partii, w tym organy reprezentujące partię na zewnątrz oraz uprawnione do zaciągania zobowiązań majątkowych, ich kompetencje oraz czas trwania ich kadencji, tryb dokonywania wyboru organów partii i uzupełniania składów tych organów, sposób zaciągania zobowiązań majątkowych, uzyskiwania środków finansowych oraz tryb sporządzania i zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii, zasady tworzenia i znoszenia terenowych jednostek organizacyjnych partii, zasady dokonywania zmian statutu, sposób rozwiązania się partii oraz tryb połączenia z inną partią lub innymi partiami.

Jeśli sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii, na podstawie art. 14 i art. 21 ustawy o partiach politycznych, zawiesza postępowanie i zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności celów partii politycznej z Konstytucją. Postępowanie przed Trybunałem bywa określane jako postępowanie wpadkowe w ramach postępowania właściwego. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o sprzeczności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej, Sąd Okręgowy w Warszawie odmawia wpisu partii do ewidencji lub odmawia zarejestrowania zmian w dokonanym uprzednio wpisie.

Kontrola prewencyjna ma charakter abstrakcyjny. Zgodnie z art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii politycznych, określonych w statucie lub w programie, Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Trybunał na podstawie statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtwarza cele i zasady działania partii i porównuje je z wymaganiami konstytucyjnymi. Kontrola prewencyjna nie może prowadzić do delegalizacji partii; ma ona zapobiec wpisowi do ewidencji partii, które nie odpowiadają wymaganiom prawnym oraz wprowadzaniu do statutu partii ewidencjonowanych tego typu zmian.

W sprawie PP 1/02, w której Trybunał rozstrzygał kwestię zgodności celów i zasad działania partii Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej z Konstytucją, po dokonaniu zmian w statucie partii wątpliwości budziły szerokie uprawnienia, jakie miał skupić przewodniczący. Przewodniczący miał być wybierany przez Kongres, ale o sposobie reprezentacji i ilości delegatów na Kongres decydowało, według zmienionego statutu, Prezydium Rady wskazane przez Przewodniczącego Prezydium Rady Krajowej. Statut nie przewidywał trybu odwołania Przewodniczącego. Wśród kompetencji Przewodniczącego znalazły się między innymi: zwoływanie Kongresu Zwyczajnego, decydowanie o przynależności do partii, możliwość zawieszania i wykluczenia każdego członka, możliwość zmiany statutowo ustalonego trybu przyjmowania członków, decydowanie o powstaniu podstawowej jednostki, tzw. Grupy Programowej, wyznaczanie kandydatów do Prezydium i Konwentu Rady Krajowej, Krajowego Sądu Partyjnego i Komisji Rewizyjnej. W sprawie tej Trybunał wykorzystał możliwość zlecenia Prokuratorowi Generalnemu określonych czynności. Do prowadzonego przezeń dochodzenia, zgodnie z art. 58 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Działania Prokuratora miały wykazać, czy w wątpliwych obszarach statutu Samoobrony można doszukać się nieprawidłowości prowadzących do sprzeczności zasad funkcjonowania partii i jej celów z Konstytucją. O zaangażowaniu Prokuratora Generalnego decyduje Trybunał postanowieniem, a wskazany w nim zakres postępowania jest wiążący. Sprawa nie zakończyła się merytorycznym orzeczeniem, gdyż wniosek w sprawie zmian w statucie złożony przez Samoobronę do Sądu Okręgowego w Warszawie został wycofany. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe. Ciekawe jest jednak, co zauważył Prokurator: kontrola konstytucyjności statutów partii dokonuje się wyłącznie na podstawie art. 11 i 13 Konstytucji, nie zaś na podstawie ustawy o partiach politycznych, a zatem gwarantowana jest wolność tworzenia i działania partii politycznych, które zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa, ich finansowanie jest jawne, a zakazane jest istnienie partii odwołujących się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Prokurator ciekawie odnosi się też do kwestii „stosowania przez partie demokratycznych metod”, bowiem można do niej podejść jedynie od strony działań „zewnętrznych” partii bądź uwzględnić również w tym zakresie wewnętrzną strukturę partii – „wskazuje na stanowisko pośrednie, jakie można wywieść z orzecznictwa Trybunału; swoboda kształtowania wewnętrznych struktur i zasad funkcjonowania partii nie może być ograniczana, jak długo nie zagraża wypełnianiu przez partię jej konstytucyjnej roli lub jak długo nie wyklucza demokratyczności metod, jakimi partia zamierza wpływać lub wpływa na kształtowanie polityki państwa”.

Inna sprawa rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny w ramach kontroli prewencyjnej oznaczona została sygnaturą PP 1/99. Jako jedyna do tej pory sprawa co do orzekania o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją, zakończona została wyrokiem. Dotyczyła partii Chrześcijańska Demokracja III Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania pojawiły się wątpliwości co do zgodności treści statutu w zakresie dotyczącym powoływania i odwoływania przewodniczących zarządów regionów z art. 11 Konstytucji. Trybunał uznał, że niezgodność nie zachodzi.

Kontrola Represyjna ma miejsce wtedy, gdy zachodzą wątpliwości co do zgodności działalności partii politycznych z Konstytucją i nie ma to bezpośredniego związku z wpisem dokonywanym do ewidencji partii politycznych, a jest raczej elementem kontroli faktycznego funkcjonowania partii z prawem. W związku z tym swą legitymację do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym traci Sąd Okręgowy w Warszawie. Wniosek mogą w tym przedmiocie zgłosić podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 Konstytucji, a więc przede wszystkim: Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznik Praw Obywatelskich.

Kontrola dotyczyć może działalności partii, które w ewidencji partii politycznych już się znajdują, jak również tych, których tam nie ma. Kontrola represyjna skutkować może delegalizacją partii i jej wykreśleniem z ewidencji partii politycznych. Pewien problem powstaje tu w odniesieniu do partii nie ewidencjonowanych, bowiem sankcja w postaci wykreślenia z ewidencji nie może mieć do nich zastosowania. W toku postępowania prowadzonego w ramach kontroli represyjnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Art. 57 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wskazuje, że ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją spoczywa na wnioskodawcy, który w tym celu powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na tę niezgodność. Trybunał Konstytucyjny przeprowadza postępowanie dowodowe i dążąc do wyjaśnienia okoliczności faktycznych może choćby przesłuchiwać świadków. Praktyczna okazuje się również możliwość zlecenia wykonania określonych czynności Prokuratorowi Generalnemu.

Postępowanie w ramach kontroli represyjnej prowadzone było dotąd tylko raz (PP 1/07). Zainicjował je Marszałek Sejmu, który kwestionował zgodność działalności Samoobrony Rzeczypospolitej Polskiej z art. 11 Konstytucji (kwestia zrzeszania przez partie polityczne na zasadach dobrowolności i równości oraz jawności finansowania), a także art. 104 ust. 1 Konstytucji („Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”). Wątpliwości Marszałka budziły przede wszystkim weksle in blanco wraz z deklaracjami wekslowymi, które przed wyborami parlamentarnymi musieli podpisać członkowie Samoobrony, by znaleźć się na listach wyborczych partii. W toku postępowania Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie, w którym zobligował Prokuratora Generalnego do przeprowadzenia dochodzenia mającego odpowiedzieć na następujące pytania: Czy władze partii podjęły decyzje uzależniające umieszczenie kandydatów na listach wyborczych do Sejmu i Senatu od złożenia weksla? Czy i jaki statutowy organ partii podejmował decyzje w tej sprawie? Czy i jaka była statutowa podstawa podejmowania takich decyzji? Wystawienia jakiego rodzaju weksla żądano od kandydatów? Jka była treść deklaracji wekslowej? Jaka była treść umów zawieranych między kandydatami do mandatów, a władzami partii? Kto ze strony partii podpisywał umowy? Jakie były zamiary władz partii co do wykorzystania weksli? Jakie czynności prawne i faktyczne zostały przedsięwzięte przez władze partii odnośnie posiadanych weksli? Sprawa nie znalazła merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem 7 września 2007 Sejm zdecydował o skróceniu swej kadencji, a wobec dyskontynuacji działań podejmowanych przez Sejm, grupy posłów, jak i przez jego organy (tu Marszałek Sejmu), brak było wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie. Trybunał umorzył postępowanie.

Autor: Bartosz Możdżyński