Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o obligacjach

25.3.2011

Osiemnastego stycznia 2011 roku został opublikowany na stronie www.sejm.gov.pl poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o obligacjach, o numerze 3874. W przedmiotowym projekcie możemy zapoznać się nie tylko z proponowanymi zmianami, ale również z uzasadnieniem proponowanych zmian.

Proponowane zmiany

Art. 1. W ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300, z późn. zm.¹) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 2 po pkt 1 dodaje się pkt 1a w brzmieniu:

„1a) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa,”;

2) w art. 23a ust. 2 po pkt 1 dodaje się pkt 1a i 1b w brzmieniu:

„1a) Bank Gospodarstwa Krajowego, w szczególności w celu realizacji programów rządowych, o których mowa w art. 5 ust. 5 pkt 3, 5 i 7 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, z późn. zm.²),

1b) Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A. w celu realizacji przedmiotu działalności, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o Krajowym Funduszu Kapitałowym (Dz. U. Nr 57, poz. 491 oraz z 2009 r. Nr 65, poz. 545),”;

3) art. 29 otrzymuje brzmienie:

„Art. 29. 1. Emitent może, a w przypadku zabezpieczenia emisji poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa jest obowiązany, gdy liczba nabywców obligacji jest wyższa niż 15, przed rozpoczęciem emisji obligacji zawrzeć z bankiem umowę o reprezentację obligatariuszy wobec emitenta, zwaną dalej „umową o reprezentację”, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku zabezpieczenia emisji obligacji, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1a, poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa, gdy liczba nabywców obligacji jest wyższa niż 15, Bank Gospodarstwa Krajowego, przed rozpoczęciem emisji obligacji, może zawrzeć umowę o reprezentację.”.

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Uzasadnienie

W obecnym stanie prawnym obligacje, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300, ze zm.), mogą być emitowane przez:

podmioty prowadzące działalność gospodarczą, posiadające osobowość prawną, a także spółki komandytowo-akcyjne;
jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), a także związki tych jednostek oraz miasto stołeczne Warszawa;
inne podmioty posiadające osobowość prawną, upoważnione do emisji obligacji na podstawie innych ustaw;
instytucje finansowe, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska lub Narodowy Bank Polski, lub przynajmniej jedno z państw należących do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), lub bank centralny takiego państwa, lub instytucje, z którymi Rzeczpospolita Polska zawarła umowy regulujące działalność takich instytucji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i zawierające stosowne postanowienia dotyczące emisji obligacji.

Obecnie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, mimo iż posiadają osobowość prawną, zgodnie z art. 3 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.), prowadzą działalność niezarobkową, czyli nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, która ze swej właściwości jest zarobkowa. Taka sytuacja uniemożliwia tym podmiotom emisję obligacji. Powyższe przepisy mają na celu wprowadzenie możliwości emisji obligacji przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową. Przyjęcie niniejszego projektu ustawy umożliwiałoby tym podmiotom zwiększenie funduszy własnych w ramach pożyczek podporządkowanych. Możliwość emisji obligacji mogłaby się przyczynić do poprawy płynności tych instytucji finansowych. Rozwiązanie takie mogłoby mieć istotne znaczenie w przypadku konieczności szybkiego zwiększenia funduszy własnych. Uwzględniając bowiem spółdzielczy charakter tych instytucji należy wskazać na ograniczone możliwości pozyskania kapitału w stosunkowo krótkim okresie czasu. Emisja obligacji mogłaby być również skutecznym narzędziem procesów restrukturyzacji tych podmiotów. Obecna sytuacja i pozycja rynkowa spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej sprawia, iż wykluczenie z możliwości emisji obligacji wydają się być bezzasadne. Dla porównania należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o obligacjach prawo emisji obligacji przysługuje wszystkim podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i posiadającym osobowość prawną. Projekt ustawy zakłada zatem w art. 1 pkt 1 uzupełnienie katalogu podmiotów uprawnionych do emisji obligacji ospółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową poprzez dodanie w art. 2 pkt 1a. Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1300, ze zm.) w art. 23a ust. 1 wyróżnia obligacje przychodowe jako możliwość przyznania prawa do zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta: z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub z całości albo z części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach, emitent może ograniczyć w treści obligacji przychodowej swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a ustawy. W obecnej sytuacji rynkowej obligacje przychodowe wydają się być interesującą alternatywą dla innych źródeł finansowania inwestycji publicznych. Zabezpieczeniem zobowiązań podmiotu z tytułu emisji obligacji jest wówczas jedynie precyzyjnie określony i wyodrębniony strumień przychodów, lub majątku z inwestycji określonych przez emitenta. Podmiot zaciągając znaczące zobowiązania bez obciążania całości swojego majątku i całości potencjalnych przychodów, zmniejsza ryzyko swojej działalności i dodatkowo zabezpiecza daną inwestycje Tego typu dywersyfikacja daje większą swobodę i bezpieczeństwo pozyskiwania finansowania dla nowych inwestycji. Jako instrument o wiele bardziej elastyczny, umożliwia lepsze dopasowanie sposobu finansowania do konkretnej inwestycji (np. emisja w seriach z różnymi terminami zapadalności). W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 23a ust. 2 ustawy o obligacjach, emitentami takich instrumentów mogą być:

jednostka samorządu terytorialnego, związek jednostek samorządu terytorialnego, miasto stołeczne Warszawa;
spółka akcyjna albo spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w których jednostka samorządu terytorialnego posiada taką liczbę akcji albo udziałów, która zapewnia mu więcej niż 50% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników, o ile jedynym przedmiotem działalności spółki jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych lub wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej;
spółka akcyjna albo spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego, związkiem jednostek samorządu terytorialnego lub miastem stołecznym Warszawa i która zadania te będzie wykonywać co najmniej przez okres równy okresowi zapadalności obligacji,
spółka akcyjna, która na podstawie upoważnienia ustawowego lub na podstawie koncesji albo zezwolenia wykonywać będzie zadania z zakresu użyteczności publicznej albo świadczyć usługi w zakresie transportu lub komunikacji oraz utrzymania i rozwoju infrastruktury komunikacyjnej lub transportowej co najmniej przez okres równy okresowi zapadalności obligacji;
koncesjonariusz, o którym mowa w art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 110, poz. 1192, ze zm.).

Powyższy projekt ustawy ma na celu wprowadzenie możliwości emisji obligacji przychodowych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Bank Gospodarstwa Krajowego jako bank państwowy o wysokiej wiarygodności oraz braku zdolności upadłościowej, specjalizuje się w obsłudze sektora finansów publicznych oraz realizacji programów rządowych, w tym infrastrukturalnych (np. programy związane z finansowaniem budownictwa społecznego) lub prowadzenie obsługi i organizacja finansowania Krajowego Funduszu Drogowego. Działalność Banku Gospodarstwa Krajowego związana jest również z wspieraniem państwowych programów społeczno-gospodarczych oraz samorządowych programów rozwoju regionalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, ze zm.) do zadań Banku Gospodarstwa Krajowego należy:

obsługa transakcji eksportowych z zastosowaniem instrumentów wspierania eksportu oraz wspieranie eksportu polskich towarów i usług, zgodnie z odrębnymi przepisami lub w ramach realizacji programów rządowych;
prowadzenie - bezpośrednio lub pośrednio - działalności gwarancyjnej lub poręczeniowej w ramach realizacji programów rządowych lub w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2003 r., Nr 174, poz. 1689, ze zm.), w szczególności dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw;
wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego, w szczególności budownictwa mającego na celu budowę lokali mieszkalnych na wynajem, zgodnie z odrębnymi przepisami lub w ramach realizacji rządowych programów. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego w celu realizacji niektórych programów rządowych, Bank Gospodarstwa Krajowego może również pozyskiwać środki z innych źródeł, w szczególności zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować obligacje w kraju i za granicą. Ponadto należy zauważyć, że finansowanie Krajowego Funduszu Drogowego, umiejscowionego w Banku Gospodarstwa Krajowego, odbywa się w znacznym stopniu poprzez emisję obligacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Do sierpnia 2010 r. Bank Gospodarstwa Krajowego wyemitował obligacje na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego na kwotę 15.387.500 tys. zł oraz 200.000 tys. euro. Obligacje przychodowe byłyby odpowiednim narzędziem do sfinansowania działalności własnej i zleconej Banku Gospodarstwa Krajowego, zwłaszcza w kontekście długoterminowych, generujących określone dochody, inwestycji infrastrukturalnych. Podmioty obecnie uprawnione do emisji obligacji przychodowych podobnie jak Bank Gospodarstwa Krajowego nastawione są na wykonywanie zadań publicznych, np. spółki kapitałowe z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego działające w szeroko rozumianym segmencie użyteczności publicznej, a także spółki kapitałowe wykonujące zadania użyteczności publicznej na podstawie koncesji lub zezwoleń. W związku z powyższym wyłączenie Banku Gospodarstwa Krajowego z katalogu takich podmiotów wydaje się być bezzasadne. Analogiczne przesłanki wydają się być właściwe do zastosowania w przypadku Krajowego Funduszu Kapitałowego S.A. Zgodnie z art. 5 dnia 4 marca 2005 r. o Krajowym Funduszu Kapitałowym (Dz. U. Nr 57, poz. 491, ze zm.). Wyłącznym przedmiotem działalności Krajowego Funduszu Kapitałowego jest udzielanie wsparcia finansowego funduszom kapitałowym, inwestującym w przedsiębiorców mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w przedsiębiorców innowacyjnych lub prowadzących działalność badawczo-rozwojową. Wprawdzie przedsięwzięcia finansowane przez Krajowy Funduszu Kapitałowy S.A. obarczone są podwyższonym ryzykiem, jednak wysoki profesjonalizm kadrowy niezbędny do oceny poszczególnych projektów umożliwia przygotowanie wysoce prawdopodobnej struktury przepływów finansowych generowanych jako źródło pokrycia ewentualnych roszczeń z tytułu obligacji. Należy jednak również wziąć pod uwagę ustawowy charakter tej spółki jak również jej jedynego akcjonariusza, tj. Banku Gospodarstwa Krajowego. Projekt ustawy w art. 1 pkt 2 zakłada rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do emisji obligacji przychodowych o:
Bank Gospodarstwa Krajowego ze szczególnym wskazaniem na programy związane z finansowaniem budownictwa społecznego, systemów gwarancji i poręczeń oraz transakcji eksportowych (powyższa zmiana polegałaby na dodaniu w art. 23a w ust. 2 pkt 1a);
Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A. na realizację zadań o których mowa w art. 5 ustawy o Krajowym Funduszu Kapitałowym, tj. udzielanie wsparcia finansowego funduszom kapitałowym, inwestującym w przedsiębiorców mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w przedsiębiorców innowacyjnych lub prowadzących działalność badawczo-rozwojową (powyższa zmiana polegałaby na dodaniu w art. 23a w ust. 2 pkt 1b).

Projekt ustawy w art. 1 pkt 3 przewiduje również wprowadzenie fakultetu (zamiast obliga) w zakresie ustanowienia instytucji banku-reprezentanta dla obligacji przychodowych emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, zabezpieczonych gwarancja lub poręczeniem Skarbu Państwa, nabywanych przez więcej niż 15 inwestorów. Ze względu na ustawowe umocowanie Banku Gospodarstwa Krajowego, a przez to jego brak zdolności upadłościowej oraz jego publiczną misję i charakter, utrzymanie obligatoryjnego obowiązku zawierania umowy o reprezentację nie wydaje się konieczne (powyższa zmiana dotyczyłaby art. 29). Projekt ustawy w art. 2 przewiduje 14-dniowe vacatio legis. Ze względu na fakt, iż projekt ustawy dotyczy bezpośrednio nieznacznej grupy podmiotów, tj. Banku Gospodarstwa Krajowego, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, brak jest przesłanek do przyjęcia dłuższego okresu vacatio legis.³

Ocena zgodności z prawem Unii Europejskiej

Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak również Bank Gospodarstwa Krajowego zostały wyłączone spod obowiązywania dyrektyw unijnych, co było zgodne ze Stanowiskiem negocjacyjnym Polski w obszarze „Swoboda Świadczenia Usług” opracowanym w związku z negocjacjami o przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Odpowiedni zapis gwarantujący ww. wyłączenie został zawarty w Załączniku II do Traktatu Akcesyjnego. Także w dyrektywie 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe w art. 2 do listy podmiotów wyłączonych z zakresu obowiązywania dyrektywy dodano także ww. instytucje. Nie wyklucza to wyżej wymienionych instytucji z podlegania innym przepisom Prawa Wspólnotowego, jednakże przedstawione w niniejszym projekcie zmiany nie wydają się być objęte regulacjami tego Prawa.⁴

Najciekawsze i najnowsze orzecznictwo w zakresie obligacji

Nie wykupienie w terminie przedwojennych obligacji Skarbu Państwa wymaga wskazania zindywidualizowanych przyczyn nie skorzystania we właściwym czasie z uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem – stwierdził w środę Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalając żądanie odszkodowania od Skarbu Państwa. Jednakże sąd zauważył, że problem obsługi przedwojennych obligacji musi być rozstrzygnięty przez ustawodawcę. Apelację składał Janusz S., spadkobierca właścicieli przedwojennych obligacji Skarbu Państwa. Domagał się od Ministra Finansów miliona 500 tys. złotych ( w tym odszkodowanie) za niezrealizowane obligacje Skarbu Państwa wydane w okresie międzywojennym. Chodziło m.in. o 39 obligacji premiowej pożyczki dolarowej, 3 serii z 1931 roku, dwie obligacje Państwowej Renty Ziemskiej, , trzy obligacje państwowej pożyczki konsolidacyjnej, cztery listy zastawne Państwowego Banku Rolnego. Sąd I instancji wykazał, że termin wykupu części tych obligacji minął w 1982 roku, innej części w 1985 r. i w 1995 roku. A termin przedawnienia roszczeń wynosi w tych sprawach 10 lat. Ostatni termin przedawnienia upłynął w 2005 roku. Sąd stwierdził, że powód nie skorzystał ze swoich uprawnień w terminie. Dlatego oddalił pozew. Janusz S. złożył apelację od wyroku. Podniesienie przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia jest nadużyciem prawa. Spowodowało ono nie rozpoznanie merytoryczne sprawy przez sąd I instancji. Pełnomocnik powoda wnosił więc o rozstrzygnięcie merytoryczne z uwzględnieniem art.5 kc.(„ Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego”.) Powód prowadził w tym czasie postępowanie wobec Skarbu Państwa dochodząc roszczeń z tytułu innych papierów wartościowych z okresu międzywojennego. A więc miał możliwości realizacji swoich uprawnień. Dlatego Prokuratoria SP wniosła o oddalenie apelacji. Sąd oddalił 16 lutego apelację powoda. Sędzia Bogdan Świerczakowski stwierdził, że Sąd Okręgowy prawidłowo zastosował przepisy o przedawnieniu roszczeń. Uchylony w 2007 roku przez Trybunał przepis dotyczył waloryzacji obligacji, a nie kwestii odszkodowawczych. Odszkodowanie nie podlega waloryzacji. Linia orzecznictwa nakazuje wskazanie zindywidualizowanych przyczyn nie skorzystania we właściwym czasie z uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem. Sąd Apelacyjny powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z 8 września 2008 r., w którym stwierdził, że Skarb Państwa może bronić się zarzutem przedawnienia wobec roszczeń posiadaczy przedwojennych obligacji. Podnoszenie przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia wobec roszczeń wynikających z przedwojennych obligacji nie stanowi nadużycia prawa. (I CSK 41/08). SN oddalił wówczas skargę kasacyjną w kwestii odszkodowania za zaniechanie obsługi i wykupu w terminie 69 obligacji Skarbu Państwa z 1935 roku. Aby potraktować zarzut przedawnienia za nadużycie prawa, musi być to uzasadnione indywidualnymi okolicznościami, które pozwalałyby skorzystać z art. 5 kodeksu cywilnego , np. trzeba wykazać, że w indywidualnym przypadku państwo wprowadziło wierzyciela w błąd, dając mu nadzieję na pozytywne załatwienie jego sprawy.⁵

Podsumowanie

Sędziowie SN wielokrotnie podkreślali, że problem obsługi przedwojennych obligacji musi być rozstrzygnięty przez ustawodawcę. Wypowiadał się też w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny, ale odniósł się jedynie do waloryzacji obligacji (sygn. akt SK 49/05). Trybunał Konstytucyjny stwierdził 24 kwietnia 2007 roku, że art. 12 ust. 1 ustawy z 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny ogranicza dostęp do waloryzacji sądowej, zagwarantowanej w art. 358¹ § 3 k.c. do zobowiązań pieniężnych powstałych po dniu 30 października 1950 r. i zamyka skarżącym możliwość odwołania się do tego mechanizmu, a sądowi jego zastosowanie. Rozwiązanie uniemożliwiające sądową waloryzację zobowiązań pieniężnych powstałych po dniu 30 października 1950 r. wyłącznie ze względu na kryterium terminu ich powstania jest niezgodne z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności poddanych kontroli przepisów nie prowadzi automatycznie do wprowadzenia czy przywrócenia reguł obowiązujących przed ich wejściem w życie. Nie pociąga za sobą powstania praw na nowo w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami wygasły. Nie powoduje też przekreślenia skutków upływu terminu przedawnienia.

Autor: Anna Marlena Germanowicz

1 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1824, z 2003 r. Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 157, poz. 1316, Nr 183, poz. 1538, Nr 184, poz. 1539 i Nr 249, poz. 2104, z 2008 r. Nr 231, poz. 1547 oraz z 2009 r. Nr 131, poz. 1075

2 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124, z 2004 r. Nr 91, poz. 870, z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 oraz z 2009 r. Nr 65, poz. 545

3, 4 http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/3874

5 http://lex.pl/?cmd=artykul,10187

Zespół
e-prawnik.pl

Komentarze