Szczegóły profilowania pomocy dla bezrobotnego mają być uregulowane w ustawie, a nie jedynie w rozporządzeniu ministra, bo dotyczą zasad i trybu gromadzenia informacji o jednostkach - orzekł Trybunał Konstytucyjny z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Zarządzanie pomocą kierowaną do osób bezrobotnych w ocenie TK
6 czerwca 2018 r. Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił orzeczenie (sygn. K 53/16) w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego zarządzania pomocą kierowaną do osób bezrobotnych. Wynika z niego, iż brak odrębnego środka zaskarżenia od ustalonego dla bezrobotnego profilu pomocy nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przekazanie do unormowania w rozporządzeniu „sposobu ustalania profilu pomocy” oraz „postępowania w ramach profili pomocy” stanowi pogwałcenie wymogu, że zasady i tryb gromadzenia informacji o jednostkach powinny być określone w ustawie. Nakaz uwzględnienia potrzeby „zwiększenia szans bezrobotnego na rynku pracy” przy wydawaniu tego rozporządzenia nie stanowi dostatecznej wytycznej do wydania aktu wykonawczego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że:
1. Art. 33 ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie, w jakim nie przewiduje odrębnego środka zaskarżenia czynności ustalenia dla bezrobotnego profilu pomocy, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP.
2. Art. 34a ust. 3c ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 51 ust. 1 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Przepis wymieniony w punkcie 2 traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Argumenty RPO
RPO Adam Bodnar w 2016 r. zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego nowelizację ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku z 2014 r. Wprowadziła ona zasadę obowiązkowego profilowania bezrobotnych - czyli przyporządkowania danej osoby do jednej z trzech kategorii i rozróżnienia na tej podstawie formy pomocy. Zdaniem RPO takie podejście zasługuje na aprobatę, bo osobom bez pracy potrzebna jest bardziej efektywna pomoc. Wprowadzone procedury budzą jednak wątpliwości konstytucyjne.
Rzecznik podkreślał, że profilowanie polega na przetwarzaniu danych osobowych, co zgodnie ze standardem konstytucyjnym musi być ujęte w ustawie. Tymczasem część regulacji dotyczącej profilowania określało rozporządzenie ministra pracy. Według RPO narusza to prawo do prywatności i autonomii informacyjnej jednostki (art. 47 oraz art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak i prawo do nieudostępnienia informacji jej dotyczących, chyba że taki obowiązek wynika z ustawy (art. 51 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to też niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Innym zarzutem był brak możliwości zaskarżenia przez daną osobę właściwego profilu pomocy. Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wynika zaś wprost z art. 78 Konstytucji – argumentował Rzecznik.
W efekcie dana osoba nie może się ubiegać o pewne rodzaje pomocy. Jeśli np. system zakwalifikuje kogoś do danego profilu, to nie może on korzystać ze szkoleń, bo komputer na podstawie analizy danych o nim uznał, że szkolenia nie pomogą.
TK podzielił jeden zarzut
Trybunał podzielił zastrzeżenia RPO co do art. 34a ust. 3c ustawy o promocji zatrudnienia. TK uznał za niezgodne z Konstytucją RP unormowanie w rozporządzeniu sposobu ustalania profilu pomocy oraz postępowania w ramach profili. Stanowi to bowiem pogwałcenie konstytucyjnego wymogu, że zasady i tryb gromadzenia informacji o jednostkach powinny być określone w ustawie.
TK stwierdził, że przepis ten narusza wymóg ustawowej regulacji zasad i trybu zbierania informacji o jednostkach. Pozwala bowiem na uregulowanie w rozporządzeniu zakresu danych zbieranych w trakcie profilowania, a także sposobu ich pozyskiwania, przetwarzania, poprawiania i udostępniania. W rezultacie rzeczywistą podstawą udostępnienia przez bezrobotnego informacji urzędowi pracy nie jest ustawa, lecz rozporządzenie.
Ponadto według TK art. 34a ust. 3c nie zawiera dostatecznych wytycznych do wydania aktu wykonawczego w sprawie profilowania. Przepis ten nakazuje ministrowi uwzględnić potrzebę „zwiększenia szans bezrobotnego na rynku pracy”, ale nie wynikają z niego w praktyce żadne konkretne ograniczenia czy wskazówki co do treści rozporządzenia. Na jego podstawie nie da się na przykład rozstrzygnąć, jakie narzędzia i metody powinny być podstawą profilowania, jaki powinien być zakres i stopień szczegółowości zbierania informacji o bezrobotnych czy jaki kształt powinna mieć procedura postępowania z tymi danymi.
Badając konstytucyjność art. 34a ust. 3c ustawy o promocji zatrudnienia, Trybunał Konstytucyjny dokonał zatem kontroli tego przepisu w dwóch aspektach:
- Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacja ta narusza wymóg ustawowej regulacji zasad i trybu zbierania informacji o jednostkach. Pozwala ona na uregulowanie w rozporządzeniu zakresu danych zbieranych w trakcie profilowania, a także sposobu ich pozyskiwania, przetwarzania, poprawiania i udostępniania. W rezultacie rzeczywistą podstawą udostępnienia przez bezrobotnego informacji urzędowi pracy nie jest ustawa, lecz rozporządzenie.
- Po drugie, art. 34a ust. 3c ustawy o promocji zatrudnienia nie zawiera także dostatecznych wytycznych do wydania aktu wykonawczego w sprawie profilowania. Przepis ten nakazuje ministrowi uwzględnić potrzebę „zwiększenia szans bezrobotnego na rynku pracy”, ale nie wynikają z niego w praktyce żadne konkretne ograniczenia czy wskazówki co do treści rozporządzenia. Na jego podstawie nie da się na przykład rozstrzygnąć, jakie narzędzia i metody powinny być podstawą profilowania, jaki powinien być zakres i stopień szczegółowości zbierania informacji o bezrobotnych czy jaki kształt powinna mieć procedura postępowania z tymi danymi. Trybunał nie dostrzegł równocześnie możliwości rekonstrukcji wytycznych co do uregulowania w rozporządzeniu „sposobu ustalania profilu pomocy” oraz „postępowania w ramach profili pomocy” z innych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia.
W rezultacie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 34a ust. 3c ustawy o promocji zatrudnienia narusza Konstytucję na obydwu omówionych płaszczyznach.
Trybunał uznał przy tym, że odrębna ocena zarzutu naruszenia wyłączności ustawowej przez § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie profilowania jest zbędna, ponieważ akt ten został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego.
Odroczenie utraty mocy
Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej przez art. 34a ust. 3c ustawy o promocji zatrudnienia o 12 miesięcy. Zakwestionowany przez TK art. 34a ust. 3c nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku z 2014 r. straci więc moc obowiązującą po roku od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Trybunał uzasadnił takie odroczenie potrzebą zachowania ciągłości pomocy świadczonej bezrobotnym przez urzędy pracy.
Do czasu nowelizacji, co powinno nastąpić nie później niż w terminie wskazanym przez TK, obecnie obowiązujące przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie profilowania mogą być nadal stosowane, a wydane na ich podstawie decyzje w sprawach indywidualnych pozostają w mocy.
Przy okazji rozpatrywania niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny powziął istotne wątpliwości, czy obecnie obowiązujące przepisy w dostateczny sposób chronią dane osobowe bezrobotnych poddanych procedurze profilowania. Zostały one zasygnalizowane ustawodawcy w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w oddzielnym postanowieniu.
Brak zaskarżania profilowania - konstytucyjny
Zarazem Trybunał orzekł, że brak możliwości zaskarżenia przez bezrobotnego przypisanego mu profilu pomocy jest zgodny z Konstytucją RP. W pozostałym zakresie postępowanie umorzono.
Trybunał uznał bowiem, że z Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek wprowadzenia przez ustawodawcę odrębnego środka zaskarżenia od ustalonego dla bezrobotnego profilu pomocy. Nie jest to ani „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ani też „orzeczeniem lub decyzją wydaną w pierwszej instancji” w rozumieniu art. 78 Konstytucji. Ustalenie profilu nie jest równoznaczne z ostatecznym władczym rozstrzygnięciem o prawach lub obowiązkach jednostek.
Oceniając zarzuty wobec art. 33 ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek wprowadzenia przez ustawodawcę odrębnego środka zaskarżenia od ustalonego dla bezrobotnego profilu pomocy. Ustalenie profilu pomocy nie jest ani „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji ani też „orzeczeniem lub decyzją wydaną w pierwszej instancji” w rozumieniu art. 78 Konstytucji. Przepisy te nie odnoszą się do czynności materialno-technicznych, a taką czynnością jest pierwsza faza profilowania, tj. gromadzenie i dokumentowanie informacji o bezrobotnym. Druga faza tej czynności (tj. przeliczenie tych informacji na punkty i ustalenie na tej podstawie odpowiedniego profilu) stanowi jedynie kolejne przybliżenie do udzielenia konkretnej formy pomocy – wyklucza instrumenty nieuwzględnione w danym profilu, ale równocześnie nie otwiera drogi do bezwarunkowego żądania każdego ze środków w nim przewidzianych. Ustalenie profilu nie jest więc równoznaczne z ostatecznym władczym rozstrzygnięciem o prawach lub obowiązkach jednostek, a tylko stwarza warunki do wydania takich rozstrzygnięć.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że prawo do uzyskania, przez osoby pozostające bez pracy, pomocy urzędu pracy nie ma charakteru prawa konstytucyjnego, a zarzuty dotyczące przebiegu lub wyniku profilowania mogą być uwzględniane przez organy administracji i sądy administracyjne w ramach kontroli decyzji administracyjnych dotyczących bezrobotnego.
W rezultacie Trybunał uznał, że brak odrębnego środka zaskarżenia jest zgodny z Konstytucją. Ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody regulacyjnej mógł przyznać pierwszeństwo efektywności i sprawności działania administracji kosztem prawa do kwestionowania wszystkich czynności poprzedzających wydanie konkretnych rozstrzygnięć dotyczących bezrobotnego. Miał prawo założyć, że wprowadzenie wyższego standardu ochrony praw bezrobotnego w postaci wielostopniowej zaskarżalności będzie powodowało znaczne przedłużenie postępowań w urzędach pracy i zwiększenie ich kosztów. Odroczenie w czasie kontroli profilowania do momentu wydania decyzji administracyjnych o pozbawieniu statusu bezrobotnego albo odmowie przyznania danych form pomocy wydaje się w tym kontekście rozwiązaniem racjonalnym i właściwie wyważającym interes indywidualny bezrobotnego oraz interes publiczny.
