RFN musi ograniczyć formalności przy przyjmowaniu delegowanych pracowników

23.2.2006

Zgodnie z art. 3 dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1997, L 18, str. 1), państwa członkowskie UE mają obowązek zapewnić, że bez względu na to, jakie prawo stosuje się w odniesieniu do stosunku pracy, przedsiębiorstwa będą gwarantowały pracownikom delegowanym na ich terytorium warunki zatrudnienia obejmujące następujące zagadnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, ustalone są przez:

przepisy prawne, rozporządzenia lub przepisy administracyjne

lub

umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane, o ile dotyczą one rodzajów działalności wymienionych w Załączniku m.in. minimalne stawki płacy, wraz ze stawką za nadgodziny.

Zgodnie z § 1-3 AuslG (niemieckiej ustawy o cudzoziemcach), osoby nieposiadające obywatelstwa niemieckiego mają obowiązek przedstawienia zezwolenia na pobyt w formie wizy w celu wjazdu i pobytu na terytorium Niemiec. Paragraf 10 AuslG przewiduje natomiast, że obcokrajowcy zamierzający przebywać na terytorium Niemiec przez okres dłuższy niż trzy miesiące oraz pracować tam, muszą posiadać specjalne zezwolenie na pobyt, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do AuslG. Zasady udzielania tej wizy reguluje okólnik, na podstawie którego niemieckie przedstawicielstwo dyplomatyczne, do którego pracownik-obywatel państwa trzeciego występuje o wizę w celu delegowania go do Niemiec, bada na wstępie wniosek upewniając się, czy zostały spełnione następujące kryteria i zawarte następujące informacje:

daty odpowiadające początkowi i końcowi okresu delegowania pracownika powinny być jasno określone;
pracownik powinien być zatrudniony od co najmniej od roku przez przedsiębiorstwo dokonujące delegowania;
należy przedłożyć zezwolenie na pobyt, jak również w konkretnym przypadku zezwolenie na pracę w państwie członkowskim siedziby przedsiębiorstwa delegującego w celu zagwarantowania dalszego zatrudnienia tego obywatela w przedsiębiorstwie delegującym po zakończeniu okresu pracy w Niemczech;
obywatele państwa trzeciego muszą podlegać obowiązującemu systemowi ubezpieczenia społecznego państwa członkowskiego, w którym ma swoją siedzibę przedsiębiorstwo delegujące, lub w razie swobody ubezpieczenia być wystarczająco objęci systemem prywatnego ubezpieczenia z tytułu choroby i wypadków. Ponadto gwarancja ochrony ubezpieczeniowej musi obejmować zamierzoną działalność w Niemczech oraz
obywatel ten ma obowiązek posiadać paszport ważny w okresie planowanego pobytu.

W związku z powyższymi rozbieżnościami między prawem niemieckim a przepisami ww. dyrektywy Komisja Europejska wezwała władze niemieckie do usunięcia uchybienia (podnosząc przy tym kwestię zgodności z art. 49 TWE procedury stosowanej przez Republikę Federalną Niemiec w zakresie delegowania na jej terytorium pracowników będących obywatelami państw trzecich przez usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Następnie Komisja, uznawszy za niezadowalającą odpowiedź udzieloną przez władze niemieckie na to wezwanie, skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia kroków niezbędnych do wykonania jej zobowiązań w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tej opinii. Ponieważ rząd niemiecki udzielił w dniu 5 listopada 1998 r. odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię, podtrzymując zasadniczo swoje wcześniejsze stanowisko, Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec wnioski o udzielenie dodatkowych informacji. Stwierdziwszy w pewnych kwestiach nieznaczną ewolucję sytuacji prawnej, Komisja zdecydowała się skoncentrować swoje zarzuty na niezgodności wstępnej kontroli dokonywanej przez niemieckie placówki dyplomatyczne, jak również wymogu uprzedniego rocznego okresu zatrudnienia w delegującym przedsiębiorstwie, z art. 49 TWE. Komisja postanowiła wystąpić z przedmiotową skargą do ETS, uznawszy, że odpowiedzi udzielone przez rząd niemiecki na wnioski o udzielenie dodatkowych informacji były niewystarczające w kontekście utrzymanych zarzutów.

Trybunał orzekł w tej sprawie, co następuje:

1) Nie ograniczając się do uzależnienia delegowania pracowników będących obywatelami państw trzecich w celu świadczenia usług na jej terytorium do zwykłego oświadczenia przedsiębiorstwa mającego siedzibę w innym Państwie Członkowskim, zamierzającego dokonać delegowania tych pracowników oraz stawiając wymóg, by pracownicy ci byli zatrudnieni przez to przedsiębiorstwo od co najmniej jednego roku, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 TWE.

2) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.

Zdaniem ETS art. 49 TWE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo w stosunku do usługodawców z siedzibą w innym państwie członkowskim, lecz również zniesienie jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie wstrzymać, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie UE, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi.

Jednak przepisy krajowe, które regulują obszar niebędący przedmiotem harmonizacji na poziomie wspólnotowym i które są stosowane zarówno wobec osób, jak i przedsiębiorstw prowadzących działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, mogą, pomimo skutku ograniczającego swobodne świadczenie usług, być o tyle uzasadnione, o ile czynią one zadość niezaprzeczalnym racjom interesu publicznego, który nie jest już chroniony poprzez przepisy, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę. Przepisy te jednak muszą być odpowiednie, aby zagwarantować osiągnięcie celu, do którego zmierzają, oraz nie wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.

Na wstępie należy wskazać, iż fakt, że praktyka władz niemieckich w dziedzinie delegowania pracowników pochodzących z państw trzecich dotyczy jedynie ograniczonego kręgu osób, że procedura wydawania wizy „Vander Elst” nie przekracza okresu 7 dni oraz że właściwe organy administracji nie dysponują żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy wydawaniu takiej wizy, pozostaje bez konsekwencji, jeśli chodzi o ograniczający charakter tej praktyki z punktu widzenia swobodnego świadczenia usług. Natomiast przepisy krajowe, które uzależniają wykonywanie świadczenia usług na terytorium tego kraju przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie Unii od wystawienia zezwolenia administracyjnego, stanowią ograniczenie tej wolności w znaczeniu art. 49 TWE.

Procedura kontroli wstępnej, która wynika z praktyki władz niemieckich, może - zdaniem Trybunału - utrudniać, czy nawet uniemożliwiać wykonywanie swobodnego świadczenia usług przy pomocy delegowanych obywateli z państw trzecich, a w szczególności gdy wyświadczenie usługi wymaga pewnej sprawności działania.

Trybunał w swoim wcześniejszym orzecznictwie uznał zasadność środków kontrolnych koniecznych dla przestrzegania wymogów, które same usprawiedliwione są bezwzględnymi wymogami interesu ogólnego. W trgo typ[u przypadkach należy zatem zawsze sprawdzić, czy ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług, jakie wynikają praktyki władz krajowych, są uzasadnione celem interesu publicznego oraz - w takim przypadku - czy są one niezbędne do jego faktycznego osiągnięcia i czy jest to dokonywane za pomocą najwłaściwszych środków (tj. według zasady proporcjonalności).

Państwo członkowskie może sprawdzić, czy przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym unijnym kraju, który deleguje na jego terytorium pracowników będących obywatelami państwa trzeciego, nie korzysta ze swobody świadczenia usług w celu innym niż spełnienie danego świadczenia.

Jednak nałożony na przedsiębiorstwo świadczące usługi wymóg dostarczenia lokalnym władzom zwykłego wstępnego oświadczenia stwierdzającego, że dani pracownicy mają uregulowaną sytuację w państwie członkowskim, gdzie to przedsiębiorstwo ich zatrudnia, zwłaszcza jeśli chodzi o legalność pobytu, zezwolenie na pracę oraz zabezpieczenie socjalne, dawałoby tym władzom - w mniej restrykcyjny, niż kontrola poprzedzająca delegowanie, ale także skuteczny sposób - gwarancje co do legalności sytuacji takich pracowników, a także co do tego, że wykonują oni swoją główną działalność zawodową w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę przedsiębiorstwo świadczące usługi. Taki wymóg pozwoliłby organom krajowym kontrolować te dane w terminie późniejszym i podejmować konieczne środki w przypadku niezgodnego z prawem zatrudnienia tych pracowników. Ten wymóg mógłby ponadto przyjąć formę zwykłego przekazania wymaganych dokumentów, zwłaszcza gdy okres delegowania nie pozwalałby na przeprowadzenie takiej kontroli w sposób skuteczny.

Środek kontroli poprzedzającej delegowanie, jaki stosują władze niemieckie, w opinii ETS wykracza poza to, co jest konieczne dla zapobiegania nadużyciom, do których może dojść wskutek zrealizowania swobody świadczenia usług.

Choć wśród niezaprzeczalnych racji interesu publicznego znajduje się ochrona pracowników, to jednak prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie rozciągały stosowanie swojego własnego prawodawstwa, a także zbiorowych układów pracy zawartych pomiędzy partnerami społecznymi, na wszelkie zatrudnione na ich terytorium osoby, nawet w sytuacji gdy ich zatrudnienie ma charakter czasowy, i to niezależnie od kraju pochodzenia pracodawcy, oraz że tym bardziej nie zabrania państwom członkowskim wymagania poszanowania tych zasad poprzez przyjęcie najwłaściwszych środków, w sytuacji gdy okazuje się, że ochrona, której te zasady udzielają, nie jest zagwarantowana przez wymogi identyczne lub co do zasady porównywalne z tymi, którym podlega przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę.

Postawiony przedsiębiorstwu świadczącemu usługi z siedzibą w innym państwie członkowskim - równolegle do wymogu dostarczenia lokalnym władzom zwykłego wstępnego oświadczenia stwierdzającego, że dani pracownicy mają uregulowaną sytuację w państwie członkowskim, gdzie to przedsiębiorstwo ich zatrudnia - wymóg sygnalizowania zawczasu lokalnym władzom obecności pracownika lub większej liczby delegowanych pracowników, przewidywanego czasu tej obecności, a także tego, czy świadczona usługa uzasadnia delegowanie, stanowiłby środek bardziej proporcjonalny niż kontrola poprzedzająca delegowanie - ponieważ równie skuteczny, a mniej restrykcyjny. Zatem środek kontroli poprzedzającej delegowanie wykracza poza to, co jest konieczne dla realizacji celu ochrony pracowników.

Jak stwierdził Trybunał, państwa członkowskie mogą uzasadnić środki kontrolne naruszające swobodne świadczenie usług nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile interes ten nie jest chroniony przepisami, którym podlega podmiot świadczący usługi w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę. W związku z tym i przyjmujące państwo członkowskie, jak i przedsiębiorstwo będące usługodawcą, mają interes w uzyskaniu pewności, że pracownicy będący obywatelami państwa trzeciego są delegowani w warunkach zgodnych z prawem.

Jednak to przedsiębiorstwo, które nie przestrzega tych przepisów, ponosi odpowiedzialność za niezgodne z prawem dokonanie delegowania. Wstępna kontrola władz niemieckich w dziedzinie delegowania pracowników będących obywatelami państwa trzeciego, nie może być również usprawiedliwiona koniecznością upewnienia się, że delegowanie jest dokonane zgodnie z prawem, i stąd stanowi ona środek nieproporcjonalny z punktu widzenia celów realizowanych przez RFN.

Odnośnie do wymogu wcześniejszego zatrudnienia przez okres co najmniej roku przez przedsiębiorstwo dokonujące delegowania ETS uznał, że taki wymóg stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Niemniej jednak sprawdzić należy, czy wymóg uprzedniego okresu zatrudnienia przynajmniej przez rok w przedsiębiorstwie dokonującym delegowania stanowi odpowiedni środek dla osiągnięcia celów powołanych przez RFN, tj.: związanych z ochroną pracowników, z zachowaniem uprawnień państw członkowskich w dziedzinie dostępu do ich rynku pracy oraz z zapobieganiem przed dumpingiem socjalnym.

Przepisy prawne nakładające wymóg uprzedniego zatrudnienia jedynie przez 6 miesięcy wykraczają poza to, co może być wymagane ze względu na cel ochrony socjalnej pracowników będących obywatelami państwa trzeciego. Celem delegowanych pracowników nie jest przy tym, zdaniem Trybunału, wejście na rynek pracy państwa członkowskiego delegowania. Ponadto taki wymóg jest nieproporcjonalny w stosunku do celu polegającego na zapewnieniu powrotu pracowników do państwa członkowskiego pochodzenia po zakończeniu ich delegowania. Państwa członkowskie mogą rozciągnąć stosowanie swojego własnego prawodawstwa, a także zbiorowych układów pracy dotyczących minimalnego wynagrodzenia na wszelkie osoby zatrudnione, nawet na czas określony, na ich terytorium.

W tym względzie zwykłe wstępne oświadczenie, uzupełnione o właściwe informacje dotyczące wynagrodzenia i warunków pracy, stanowiłoby środek mniej ograniczający swobodę świadczenia usług, umożliwiając lokalnym organom upewnienie się, że delegowani pracownicy nie podlegają mniej korzystnym regulacjom niż obowiązujące w delegującym państwie członkowskim.

Na podstawie powyższej analizy wymóg uprzedniego okresu zatrudnienia przynajmniej przez rok w przedsiębiorstwie dokonującym delegowania ETS uznał za nieproporcjonalny dla realizacji celów powołanych przez Republikę Federalną Niemiec.

RFN musi w związku z tym orzeczeniem jak najszybciej zmienić swoje przepisy wewnętrzne, aby uniknąć dodatkowych srogich sankcji.

Orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 2005 r. w sprawie C-244/04 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec; Źródło: http://curia.eu.int

Komentarze