Skarb Państwa może zasiedzieć nieruchomość przejętą w ramach władztwa publicznego

W obszernym uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy zauważył, że w orzecznictwie ukształtowały się dwa zasadnicze poglądy w odniesieniu do oceny władania nieruchomościami przez Skarb Państwa, uzyskanego w związku w wykonywaniem władzy publicznej:

1. Pierwszy, wyrażony w uchwale z dnia 18 listopada 1992 r. III CZP 133/92 (OSP 1993, nr 7-8, poz. 153) i uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 21 września 1993 r. III CZP 72/93 [OSNCP 1994, nr 3, poz. 49]; sprowadzał się do przyjęcia stanowiska, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa nie zalicza się czasu władania wykonywanego w ramach uprawnień Państwa jako podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu własności uznanego następnie za nieistniejący.

2. Zgodnie z drugim poglądem, władanie przez Państwo nieruchomościami uzyskanymi w związku z wykonywaniem władzy publicznej stanowi posiadanie samoistne w rozumieniu art. 336 k.c., jeśli zakres władania odpowiada pojęciu posiadania właścicielskiego. Pogląd ten zapoczątkowały postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r. wydane w sprawach V CK 13/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 53) i V CK 24/03 (niepublik.), w których stwierdzono, że według art. 336 k.c. o posiadaniu i jego postaci (posiadanie samoistne, posiadanie zależne) decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Również uzyskanie władztwa nad nieruchomością w następstwie wykonywania uprawnień państwa jako podmiotu prawa publicznego, nie zmienia charakteru tego władztwa i nie wyklucza jego kwalifikowania jako posiadania samoistnego. W konsekwencji uznano, że stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 21 września 1993 r. jest aktualne jedynie w przypadku władania, które nie odpowiadało zakresowi władania właścicielskiego (np. wykonywanie zarządu).

Sąd Najwyższy wskazał, że zasiedzenie nieruchomości jest sposobem nabycia własności rzeczy przez posiadacza samoistnego w następstwie upływu czasu. Nie jest to instytucja ani moralna, ani sprawiedliwa, gdyż w wyniku jej zastosowania właściciel traci prawo własności bez jakiejkolwiek rekompensaty. Spełnia ona jednak doniosłe cele społeczne i sprzyja bezpieczeństwu obrotu. Nabycie własności przez zasiedzenie następuje ex lege na skutek spełnienia dwóch przesłanek: posiadania samoistnego rzeczy przez podmiot, który nie jest jej właścicielem i upływu wskazanego w ustawie czasu.

Definicja ustawowa posiadania samoistnego zawarta jest w art. 336 k.c., według którego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Zgodnie z treścią tego przepisu o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Jeśli sposób władania odpowiada treści prawa własności, to spełnia cechy posiadania samoistnego. Oznacza to, że okoliczności uzyskania władania rzeczą nie mają znaczenia dla oceny tego władania jako posiadania samoistnego. Okolicznościom uzyskania władania rzeczą ustawodawca nie przypisał znaczenia normatywnego dla oceny posiadania i jego samoistnosci.

Sąd Najwyższy przeprowadził analizę dotychczasowego orzecznictwa, rozważając podniesione w uzasadnieniach argumenty. Jak wskazywano, przez zasiedzenie nie można nabyć własności nieruchomości, jeżeli zostały wyłączone z obrotu cywilnoprawnego z uwagi na ich szczególny charakter, bądź dlatego, że nabycie własności zostało wyraźnie wyłączone z mocy ustawy, chyba że przepis ustawowy wyraźnie na to zezwala, bądź wreszcie dlatego, że spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych do zasiedzenia nie wystarcza do nabycia własności bez przewidzianego w ustawie zezwolenia (np. nabycie własności nieruchomości położonej w Polsce przez cudzoziemca). SN wyjaśnił jednak, że okres władania nieruchomością przez Skarb Państwa nabytą w ramach sprawowania władztwa publicznego nie prowadził do wyłączenia tej nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego.

W uchwale z dnia 18.11.1992 r. III CZP 133/92 (OSP 1993 nr 7, poz. 153) Sąd Najwyższy stwierdził, że na podstawie art. 336 k.c. należy oceniać takie stany faktyczne, w których zawładnięcie nieruchomością było normalne, typowe, a nie wyjątkowe i szczególne.

SN teraz uznał jednak, że właśnie dla organów państwowych jest charakterystyczne (a więc typowe, normalne), że realizują one swoje funkcje przez podejmowanie aktów władczych i że akty te mogą prowadzić do objęcia nieruchomości we władanie w granicach wykonywania prawa własności. Nie można więc objęcia nieruchomości we władanie w takich okolicznościach uznać za szczególne lub wyjątkowe.

Inną argumentację przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów III CZP 72/93. Stwierdził, że "do istoty posiadania (...) należy nie tylko stan faktyczny władania, który byłby zaledwie pierwszą postacią possesio naturalis, ale również kwalifikacja nadana przez normę prawną mieszczącą się w kodeksie cywilnym i odnoszącą się do stosunków nim uregulowanych". Także i z tymi argumentami SN obecnie się nie zgodził, m.in. dlatego, że akty z zakresu imperium bardzo często wywołują skutki cywilnoprawne i skutki te - oceniane według właściwych przepisów prawa cywilnego - nie mogą być kwestionowane nawet wówczas, gdy pojawiają się zastrzeżenia natury społecznej bądź moralnej.

Podstawowym założeniem tego kierunku orzecznictwa, w ramach którego odmówiono władaniu nieruchomościami uzyskanymi przez Skarb Państwa w związku z wykonywaniem władzy publicznej cech samoistnego posiadania było stwierdzenie, że Państwo jako szczególny podmiot prawa podejmuje działania w sferze władczej (imperium), jak i w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Kluczowe znaczenie miałoby tu sprecyzowanie kryteriów, według których określone stany faktyczne będą zakwalifikowane jako uzyskanie władania nieruchomością przez Skarb Państwa w ramach imperium. Orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje jednak, że w tym przedmiocie nie wypracowano jednolitego poglądu, w konsekwencji czego badanie w poszczególnych sprawach, czy Państwo działało w sferze władczej czy w sferze dominium, następowało przez pryzmat różnych i niedostatecznie sprecyzowanych przesłanek. To prowadziło do rozbieżnych ocen i stanowisk, które budzą wątpliwości.

Wg SN nie można przyjąć, aby wykonywanie władztwa publicznego w wyniku czego nastąpiło przejęcie nieruchomości zachodziło tylko wówczas, gdy wydano decyzję administracyjną, nie można też uznać, aby orzeczenie sądowe nie było przejawem władczej ingerencji państwa.

Jednocześnie zasadniczy sprzeciw budzi stanowisko, że we wszystkich przypadkach objęcia przez Skarb Państwa nieruchomości w ramach tak szeroko rozumianego władztwa publicznego, wyłączone byłoby stosowanie przepisów o zasiedzeniu. Nie może być tak, aby Skarb Państwa był odpowiedzialny według reguł prawa cywilnego za szkody wywołane działaniami podjętymi w ramach sprawowania władztwa publicznego, odpowiadał za szkodę jako samoistny posiadacz budowli na podstawie art. 434 k.c., odpowiadał jako samoistny posiadacz wobec właściciela z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (art. 224 i 225 k.c.), natomiast nie mógł skorzystać z instytucji zasiedzenia tylko dlatego, że wykonywał wprawdzie władanie nieruchomością w sposób odpowiadający treści prawa własności, lecz uzyskał to władanie w ramach imperium.

Jednocześnie SN podkreślił, że nie można pominąć zagadnienia ochrony interesu właściciela pozbawionego przez Państwo władania nieruchomością. Zauważył przy tym, że nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed 60 lat. Przywrócenie ograniczonej nawet równowagi między sprzecznymi interesami byłych i aktualnych właścicieli nieruchomości, niegdyś zawładniętych przez Państwo, nie może być dokonane przy zastosowaniu instytucji prawa cywilnego w sposób nie budzący zastrzeżeń i wątpliwości.

W dotychczasowym orzecznictwie SN przyjmował konstrukcję zawieszenia biegu przedawnienia ze względu na istnienie stanu zrównanego ze stanem siły wyższej (stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości), w sytuacji niezależnego od właściciela, wywołanego uwarunkowaniami politycznymi, obiektywnego, o powszechnym zasięgu oddziaływania stanu niemożności efektywnego dochodzenia na drodze prawnej zwrotu rzeczy, skutkiem którego jest uniemożliwienie uprawnionemu dochodzenie roszczeń przed sądem lub innym organem.

Artykuł 121 pkt 4 k.c. stanowi, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie można ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju - przez czas trwania przeszkody. Przepis art. 121 pkt 4 k.c. oraz przepisy o zawieszeniu i przerwie przedawnienia odpowiednio stosuje się do biegu terminu zasiedzenia (art. 175 k.

c.). SN zauważył, że za przypadek siły wyższej mogą być jednak uznane także akty władzy publicznej (vis imperia), jak też określone działania ludzkie wykazujące cechy przemożności np. zamachy terrorystyczne. W przypadku aktów władzy publicznej jako zdarzeń, które noszą cechy siły wyższej, obok immanentnie w nich tkwiącej przemożności natury prawnej (rozumianej jako niedopuszczalność przeciwstawienia się aktowi władzy), występuje cecha zewnętrzności w postaci działania Państwa jako szczególnego podmiotu prawa.

Zawieszenie biegu zasiedzenia jest uzasadnione wówczas, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może dochodzić roszczeń przed sądem lub innym organem. Nie musi więc nastąpić zawieszenie wymiaru sprawiedliwości. Nie jest zatem uprawniony pogląd, który utożsamia niemożliwość dochodzenia roszczeń ze stanem, w którym nie działają wszystkie sądy. Przeciwnie, nie należy wykluczać, że w pewnych sytuacjach, faktyczne, a nie prawne pozbawienie danego podmiotu prawa do sądu z określonych przyczyn, może być traktowane jako przypadek siły wyższej, mimo że w państwie działały sądy lub inne organy właściwe do rozpoznania sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadnie wskazano, że chodzi o niezależny od właściciela, wywołany uwarunkowaniami politycznymi, obiektywny, o powszechnym zasięgu oddziaływania stan niemożności skutecznego dochodzenia na drodze prawnej wydania nieruchomości.

SN wskazał, że ocena w tym przedmiocie musi być pozostawiona sądowi orzekającemu w konkretnej sprawie. Dokonując tej oceny sąd powinien mieć na uwadze to, że zastosowanie przepisów art. 121 pkt 4 k.c. w związku z art. 175 k.c. w omawianych sytuacjach jest uzasadnione tylko w razie ustalenia, iż osoba uprawniona do skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie nieruchomości rzeczywiście była tej możliwości pozbawiona. Takie zaś ustalenie nie może być dokonane wyłącznie na podstawie twierdzeń osoby uprawnionej. Konieczne jest wykazanie, że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie prawnym wówczas obowiązującym skuteczne dochodzenie roszczenia nie było możliwe bądź to z uwagi na niedostępność środków prawnych, które pozwoliłyby podważyć wadliwe akty władzy publicznej bądź też ze względu na to, że powszechna praktyka stosowania obowiązujących wówczas przepisów - obiektywnie biorąc - nie stwarzała realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Jest to istotne o tyle, że wykazanie tych okoliczności powinno zapobiec niebezpieczeństwu nadmiernej subiektywizacji w ujmowaniu stanu siły wyższej.

Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07