Samorząd terytorialny - co to jest i po co jest?

Czym jest samorząd terytorialny?

Pojęcie samorządu terytorialnego może być definiowane w różny sposób. Według klasycznego ujęcia T. Bigo samorząd jest decentralizacją administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane do tego przez ustawy. Zatem samorząd jest jednym z typów decentralizacji administracji. Przedmiot samorządowej administracji nie różni się od przedmiotu administracji rządowej. Samorząd jest tylko odmienną formą organizacyjną administracji państwowej. Jednak podmiotem administracji samorządowej jest nie państwo, lecz odrębne podmioty, odrębne osoby prawne. Jednostki samorządowe jako osoby prawne posiadają i obowiązki i prawa (publiczne), zapewniające im stanowisko równorzędne z władzami rządowymi, tj. władztwo administracyjne. 

Samorząd terytorialny jest formą organizacji społeczności lokalnych powołaną do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi w interesie mieszkańców. Jest instytucją działającą we wszystkich systemach demokratycznych. Stanowi także przedmiot ochrony ze strony prawa międzynarodowego (np. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego).

Państwo przekazało prawo i obowiązek wykonywania administracji publicznej lokalnym społecznościom. Część zadań publicznych dotychczas spełnianych przez administrację państwową zostaje powierzonych do realizacji samorządowi terytorialnemu.

J. Szreniawski, przedstawiciel doktryny lat 90., nawiązując do wzorów wypracowanych w Europie Zachodniej, określa samorząd jako formę organizacji wyodrębnionej grupy społecznej, która może decydować o istotnych dla niej sprawach w granicach prawa, działając bezpośrednio lub za pośrednictwem demokratycznie wybranego i funkcjonującego przedstawicielstwa.

Obecnie przyjęte są dwa znaczenia pojęcia samorządu:

1. szersze - jako grupy społeczne czy wyodrębnione przez nie organy bez względu na to, czy realizują funkcje administracji publicznej;
2. węższe - jako tylko te grupy społeczne i ich reprezentację, należące do podmiotów prawa publicznego, które zgodnie z przepisami prawa realizować mają funkcje administracji publicznej w formach zdecentralizowanych.

Żaden z ustawodawców zachodnioeuropejskich nie określa expressis verbis samorządu terytorialnego. Pozytywnej definicji samorządu terytorialnego nie zawiera też żadna polska ustawa. Samorząd jest instytucją prawa pozytywnego, tzn. że wszystkie definicje samorządu biorą za punkt wyjścia obowiązujące regulacje prawne. W literaturze powszechne jest szerokie, opisowe ujmowanie istoty samorządu.

Samorząd jest jedną z postaci administracji zdecentralizowanej i nie wyczerpuje tego pojęcia.

Czym są jednostki samorządu terytorialnego?

Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy - wspólnotę. Wspólnota ta jest tworem powoływanym przez państwo w celu realizacji jego zadań. Wspólnota samorządowa jest prawnie wyodrębnioną organizacją, która - przysługującą jej w ramach ustaw - istotną część zadań publicznych wykonuje na własną odpowiedzialność i na własny rachunek. Wspólnota samorządowa to ogół mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.). Wraz z odpowiadającym jej terytorium tworzy ona odpowiednio, gminę, powiat albo województwo samorządowe.

Jakie cechy charakteryzują samorząd terytorialny?

Samorząd nie może mieć własnych suwerennych praw, gdyż jedynym suwerenem jest państwo i tylko ono może przekazać określone zadania tworzonym przez siebie związkom terytorialnym. Byt samorządu jest uzależniony od woli ustawodawcy. Przynależność do związku samorządowego powstaje z mocy prawa, w związku ze stałym zamieszkaniem na określonym terenie. Zamieszkiwanie jest jedynym (zazwyczaj poza obywatelstwem danego kraju) warunkiem przynależności do terytorialnego związku samorządowego. Osoba zamieszkała na danym terenie może być bierna.

Wyodrębnienie w państwie samorządu terytorialnego ma na celu identyfikację oraz organizowanie zaspokajania zbiorowych potrzeb miejscowej ludności. W poszczególnych regionach istnieją różne konfiguracje systemu potrzeb i warunków ich realizacji.

Decentralizacja oznacza system organizacji administracji, w którym poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu kompetentnych organów. W układzie zdecentralizowanym organ wyższego rzędu może ingerować w działalność organu niższego rzędu tylko w przypadkach przez prawo określonych.

Decentralizacja jest przeciwieństwem centralizacji. Decentralizacja może być rozumiana jako proste przesunięcie władztwa i środków przez władze rządowe instytucjom lokalnym. Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nie należące do scentralizowanej administracji rządowej.

Centralizacja administracji to proces skupiania uprawnień do podejmowania decyzji na szczeblu centralnym i równocześnie metoda budowy aparatu administracyjnego, której istotą jest hierarchiczne podporządkowanie organów stopnia niższego organom stopnia wyższego. Podporządkowanie to polega na całkowitym uzależnieniu służbowym i osobowym, przejawiającym się w szczególności na prawie:

• kierowania pracą organu niższego w sposób uznany za właściwy,
• wydawania poleceń, instrukcji, wytycznych itp. (są to tzw. akty wewnętrznego kierowania),
• wkraczania dyrektywnego w ich działalność,
• decydowania o sprawach kadrowych.

Wprowadzona od 1 stycznia 1999 r. reforma administracji publicznej w znaczącym zakresie ogranicza występowanie centralistycznego modelu administracji publicznej.

Dekoncentrowanie oznacza przeniesienie kompetencji na organy niższe bądź równorzędne, dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje, z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji. Dekoncentracja jest przeciwieństwem koncentracji.

Administracja samorządowa jest częścią administracji publicznej działającą na zasadzie pełnego zespolenia na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego kraju - w gminie, powiecie, województwie - wykonującą zdecentralizowaną część zadań publicznych, podlegającą władzom jednostek samorządu terytorialnego - wspólnot terytorialnych.

Do istotnych cech samorządu zaliczyć należy to, że:

1. przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania “swoimi” sprawami (korporacyjny, zrzeszeniowy charakter samorządu);
2. grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli);
3. grupy te i ich organy wykonują zadania z zakresu administracji publicznej;
4. owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); wkraczanie w formach nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności.

Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Na czym polega podział terytorialny państwa?

Podział terytorialny państwa oznacza względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa, dokonane w celu sprawniejszego wykonywania funkcji państwowych przez pewne grupy lub określone jednostki organizacyjne państwa albo jednostki niepaństwowe. Podział zasadniczy tworzony jest dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych, posiadających podstawowe znaczenie dla danej jednostki podziału, a więc dla:

• terenowych organów rządowej administracji ogólnej,
• jednostek samorządu terytorialnego.

Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

Pomocniczy podział terytorialny państwa jest dokonywany dla organów o charakterze pomocniczym w stosunku do organów o podstawowym znaczeniu, np. podział na sołectwa.

Specjalny podział terenowy jest przeprowadzany dla wykonywania takich zadań państwa, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego byłoby mało celowe, np. podział górniczy.

Jakie mamy jednostki samorządu terytorialnego w Polsce? 

Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Wspólnota samorządowa natomiast wraz z odpowiednim terytorium tworzy właśnie jednostkę samorządu terytorialnego.

Do jednostek samorządu terytorialnego należą obecnie:

• gminy;
• powiaty;
• województwa samorządowe - w Polsce mamy do czynienia z regionem w znaczeniu administracyjnym;.
• związki samorządowe - do związków samorządowych należy stosować odpowiednio zasady gospodarki finansowej j.s.t., w tym zasadę samodzielnej gospodarki finansowej prowadzonej w oparciu o budżet. Prawa i obowiązki j.s.t., związane z wykonywaniem przekazanych związkowi zadań, przechodzą na związek.

Ustalenie liczby, wielkości i granic j.s.t. wymaga uwzględnienia uwarunkowań ekonomicznych, kulturowych oraz społecznych.

Czym charakteryzują się jednostki samorządu terytorialnego?

Podstawą uznania za jednostkę samorządu terytorialnego jest:

• posiadanie osobowości prawnej,

• powołanie na podstawie ustawy,

• wyznaczone terytorium wraz z jego mieszkańcami,

• posiadanie mienia komunalnego (prawo własności i inne prawa majątkowe).

J.s.t. uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej, wykonując istotną część zadań publicznych w sposób samodzielny, działając jednak na podstawie przepisów ustaw oraz są podmiotami odrębnymi od organów administracji rządowej, wyposażonymi w przymiot samodzielności podlegający ochronie sądowej.

Wszystkie trzy szczeble samorządu są samodzielne i brak między nimi jakichkolwiek zależności hierarhicznych. Organom samorządu województwa (regionu) nie przysługują żadne uprawnienia nadzorcze wobec niższych szczebli samorządu; również organy powiatu nie pełnią funkcji nadzorczych nad gminami.

Podsumowując, można stwierdzić, że samorząd terytorialny jest organizacyjnie i prawnie wyodrębnionym w strukturze państwa, powstałym z mocy prawa związkiem lokalnego społeczeństwa, powołanym do samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażonym w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań. Te wspólnoty terytorialne są niezależne od aparatu państwowego (organów rządowych) i posiadają odrębną podmiotowość prawną. Mają możliwość stosowania władztwa administracyjnego. Podlegają nadzorowi państwa, ale tylko w granicach wyznaczonych ustawowo.

Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.

Podstawa prawna:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483);
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst pierwotny: Dz. U. 1990 r., Nr 16, poz. 95; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.);
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 578; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.);
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 576; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl