Jakimi zasadami winna się kierować administracja publiczna?

Zasady ogólne postępowania administracyjnego legislacyjnie wyodrębniono w pracach nad projektem k.p.a. i znalazły się one już w tekście pierwotnym kodeksu wraz z przepisami o zakresie jego mocy obowiązującej, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art. 6-16). Chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, czyli wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Co istotne, zasady ogólne postępowania administracyjnego, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury.

Jakie są naczelne zasady postępowania administracyjnego?

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów k.p.a., Ordynacji podatkowej, czy też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązują zasady wywodzone z przepisów Konstytucji RP oraz z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Istnieje zatem pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana regulacja prawna postępowania administracyjnego i cała działalność organów administracji publicznej.

Z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wywodzi się następujące prawa jednostki, które muszą być respektowane w postępowaniu przed organami administracji publicznej

• prawo do procesu przed organem administracyjnym. a następnie sporu w procesie przed sądem;

• prawo do załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym);

• prawo do uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;

• prawo do realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;

• czynnego udziału w postępowaniu samodzielnie lub przez pełnomocnika.

Do zasad o charakterze naczelnym, wywodzonych z przepisów Konstytucji należą zaś:

• zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2), traktowana jako źródło dwóch kolejnych zasad;

• zasada prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku prawnie uregulowanej procedury; prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu zostało wyznaczone w art. 45 ust. 1 Konstytucji i odnosi się do postępowania przed organami administracyjnymi oraz do sądu administracyjnego;

• zasada prawa do sądu zapewniającego niezależną i niezawisłą kontrolę działania i przypadków bezczyn­ności administracji publicznej; zasada ta nie dopuszcza zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszeń praw i wolności jednostek;

• zasada praworządności, stanowi o jednolitości podstaw prawnych działania całej administracji publicznej oraz o ustaleniu rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł; Art. 7 Konstytucji RP stanowiący o działaniu „na podstawie i w granicach prawa" odnosi się też do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrznych, czyli z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struktury, zadań i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji; akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie mogą być podstawą do wydawania decyzji kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmiotów (art. 93 ust. l i 2 Konstytucji).

• zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), odnosząca się do zakresu i granic stosowania prawa oraz służąca ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki;

• zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji) nakłada obowiązek jednakowego traktowania wszyst­kich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, bez tworzenia nieuzasad­nionych przywilejów czy ich dyskryminacji;

• prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 51), które musi być przestrzegane w działaniu administracji;

• prawo wnoszenia petycji, skarg i wnios­ków do organów władzy publicznej (art. 63);

• zasada dwuinstancyjności postępo­wania administracyjnego (art. 78), wywodzona z prawa zaskarżenia decyzji wyda­nych w I instancji.

Poza tym Parlament Europejski 6 wrześ­nia 2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który wprowadza wiele ogólnych zasad obowiązujących urzędników. Część z nich nawiązuje do zasad państwa prawa, , równości wobec prawa, proporcjonalności, obiektywizmu, a część dotyczy poprawności czynności proceduralnych, co ma szczególne znaczenie w państwach niemających skodyfikowanego ustawowo postępowania administracyjnego. 

Jakie są zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego? 

Różni autorzy podają inną liczbę ogólnych zasad postępowania administracyjnego ogólnego, różnie je przy tym klasyfikując. Poniżej przedstawiamy poszczególne zasady ogólne ustanowione w przepi­sach k.p.a.  

Zasada legalizmu (praworządności) 

Art. 6 K.p.a. stanowi, iż „organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”. Art. 7 wskazuje zaś m.in., że „w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (…)” 

Przepis art. 6 musi być rozumiany w zgodności z przepisami konstytucyjnymi. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów po­stępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego spraw, po­prawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach lub uprawnieniach.

Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, by wyłącznie legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzia­nych prawem procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W trudniejszych przypadkach organ administrujący może na pod­stawie art. 183 § 2 k.p.a. zwrócić się do prokuratora o jego udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego wykonania tego obowiązku. Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypadkom naruszenia prawa (np.

wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skutków niezgod­ności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach załatwiających sprawy administracyjne (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia). Naruszenie omawianej zasady zabezpieczone jest sankcją w postaci nieważności decyzji, gdyż należy stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1).

W razie sprzeczności, jaka zachodzi nierzadko w procesie stosowania prawa pomiędzy zasadą celowości a zasadą praworządności, rozstrzygnięcie tej sprzeczności może być tylko jedno: nie wolno wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy wówczas szukać drogi wykonania go w inny sposób. 

Zasada prawdy obiektywnej  

Art. 7 stanowi także, iż „W toku postępowania organy administracji publicznej (…) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (…). 

Zasada prawdy obiektywnej jest wspólna wszystkim procedurom. Oznacza ona odcięcie się od poglądu o dopuszczalności orzekania na podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi. Zasada ta kształtuje czynności postępowania, zakres środków dowodowych i okreś­la obowiązki dowodowe związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów opartych na założeniu oficjalności (tj. określających obo­wiązki procesowe organu) oraz dyspozycyjności (czyli możliwości rozporządzania uprawnieniami dowodowymi przez strony), z wyraźnym akcentem na oficjalność i z ograniczeniem dyspozycyj­ności. 

Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu, obo­wiązków służących wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podejmowania takich czynności, lecz nie mają obowiązku dostarczania dowodów - ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie; wyjątki muszą mieć podstawę ustawową.

To organ wyznacza więc zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność dowodów, przeprowadza dowody z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku postępowania dowodowego. Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza jednym, wynikającym z zasady praworządnoś­ci - sprzeczności dowodu z prawem, nie przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani nie wyłączają możliwości przeprowadzania dowodów przeciwnych. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a zatem musi odnosić się do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym i nie może prowadzić do wnikania ani w te kwestie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w sfery chronionych dóbr osobistych jednostki. 

Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki  

Art. 7 K.p.a. wskazuje również, iż „W toku postępowania organy administracji  (…) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. 

Przepis ten statuuje dwie klauzule generalne wprowadzające jako wartości, które muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa (wymagające zawsze od organu oceny i porównania):

• interes społeczny,

• słuszny interes obywatela.

Nie chodzi tu o proste wyważenie racji dwóch interesów, ale raczej o porównywanie z wartościami ogólnymi (społecznymi, publicznymi) poja­wiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania "słuszności" (trafności. sensowno­ści) żądań wyrażających interes jednostki. Nie ma przy tym miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w przepisie interesów, ale konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie dominacji jednego z nich przy rozstrzyganiu sprawy. Ta zasada ogólna k.p.a. wiąże się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. 

Porównania tego dokonuje się dla załatwienia sprawy administracyjnej, a więc będzie się ono odnosiło do interesu prawnego, bo o takim interesie stron (art. 28) rozstrzyga się decyzją administracyjną w postępowaniu regulowanym przepisami k.

p.a. Załatwienie sprawy nie oznacza tylko samego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją. bo wiem wszystkie czynności po­ stępowania służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusz­nością interesu jednostkowego. Gdy w postępowaniu bierze udział wiele stron, konieczne jest oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porów­nanie ich ze sobą, nie tylko wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, ale również wtedy, gdy są ze sobą zbieżne. 

Art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia po­stępowania, ale także wskazówką interpretacyjną prawa material­nego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do „załatwienia sprawy” zgodnie z tą zasadą. Szczególną rolę przepis art. 7 (nakazujący organowi porównanie wartości właściwych w danej sprawie interesowi społecznemu ze słusznością interesu jednostkowego) odgrywa w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu sprawy na zasadzie uznania administ­racyjnego. Przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzystane w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje to z wartościami interesu społecznego. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru przez organ różnych konsekwencji prawnych przy danym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie są nawet większe niż przy wydawaniu decyzji związanych. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli Przy załatwieniu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego należy zaspokoić interes jednostki, gdy nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z wymaganiami interesu publicznego.  

Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa  

Art. 8. K.p.a. stanowi na początku, iż „Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (…)”. 

Zasada ta odnosi się do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika administracji  do stron i uczest­ników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, czyli do wymogów „kultury administrowania”. Ww. przepis zakłada zaufanie obywatela do organów państwowych. a od działania organów administracji publicznej wymaga się jego wzmacniania. Organ administracji publicznej winien zatem dbać o zachowanie w toku czynności po­stępowania zasady równości w traktowaniu wszystkich uczestników postępowania, poprawnie oceniać słuszność interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzygać na korzyść uczestników wstępowania, zachowywać w tym samym stanic prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wykorzystywać do zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami procesowymi lub rozstrzygnięciami sprawy. Ze sposobu prowadzenia oraz załatwienia spraw przez administrację różne środowiska wysnuwają bowiem ogólniejsze wnioski o władzy i jej działalności.

Zasada ta ma istotne treści normatywne, zaś nie­zgodne z tą zasadą przypadki działań organów administracji publicznej bywały podstawą uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych (np. decyzji).  

Zasada wpływu wychowawczego na obywateli  

Ponadto wedle art. 8 K.p.a. „Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać (…) świadomość i kulturę prawną obywateli”. 

Jest to zasada ogólna związana z kulturą administrowania. Ma ona służyć kształtowaniu w społeczeństwie pozytywnych postaw wobec obowiązującego prawa.

Skuteczność tej zasady pozostaje w związku z zasadą informacji dla stron i uczestników postępowania, z zasadą przekonywania, jak też z zasadą ugodowego załatwiania spraw spornych. Wynika to z cech postępowania administracyjnego, które dotyczy spraw indywidualnych. rozpatrywanych z reguły z zachowaniem jawności jego czynności jedynie dla stron. Stąd wpływ wychowawczy postępowania przed organami administracyjnymi widoczny jest przede wszystkim w kręgu osób uczestniczących w tym postępowaniu. Poza tym realizację tej zasady stanowią przepisy statuujące jasne i zrozumiałe dla obywateli reguły działania administracji publicznej. 

Zasada informowania stron  

Jak stanowi art. 9 K.p.a., „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”. 

Organ powinien więc m.in. wyjaśniać uczestnikom postępowania administracyjnego sens i cel stosowanych przepisów. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej udzielania (i to z urzędu):

1. informacji faktycznej (tzn. informacji o okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy) i prawnej  (tj. informacji o obowiązującym prawie - o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego, na podstawie którego nastąpi załatwienie sprawy administracyjnej) stronom; Realizacja tego obowiązku polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę; Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, a jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji;

2. niezbędnej informacji prawnej innym uczestnikom postępowania; organ administracji musi zatem poinformować (przestrzec) strony czy innych uczestników o negatywnych skutkach podejmowanych przez nich czynności oraz o skutkach bierności w określonych sytuacjach procesowych, a także o tym, jaka powinna być prawidłowa forma i treść czynności procesowej.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu  

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., ”Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań”. 

Ten artykuł oraz wiele realizujących go przepisów szczegółowych k.p.a. zapewniają stronie prawo do kształtowania wespół z organem przebiegu postępowania i jego wyniku - decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału we wszystkich czynnościach na każdym etapie postępowania. Strona zaś ma uprawnienie, z którego może co do zasady korzystać według swojej woli. Strona ma wybór środków obrony swoich interesów i może być obecna przy czynnościach postępowania i brać aktywny w nich udział ze zgłaszaniem inicjatyw procesowych, albo też może zdać się wyłącznie na działanie organu i jego inicjatywę. W każdym przypadku to organ ma obowiązek pełnego wyjaśnienia sprawy w całości i zawiadamiania strony (stron) o wszystkich czynnościach, w których może ona brać udział albo w których musi wziąć udział dla ich ważności i skuteczności procesowej. Granice dostępu strony do czynności postępowania, gromadzonych materiałów i dokumentów wyznaczają przepisy regulujące ochronę informacji niejawnych.

Strony od wszczęcia postępowania mają prawo do czynnego udziału w sprawie we wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji muszą mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ terminie z całym materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i z żądaniami zgłoszonymi przez strony oraz wypowiedzenia się co do kompletno­ści i poprawności ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pozbawienie stron prawa wglądu w cały materiał sprawy jest dopuszczone w art. 10 § 2 tylko w przypadku pilności sprawy i to w okolicznościach nadzwyczajnych, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy stwarza zagrożenie dla dóbr szczególnie chronionych (życie i zdrowie ludzkie, niepowetowana szkoda materialna), co w aktach sprawy jest utrwalane adnotacją (art. 10 § 3).

Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdy bez własnej winy nie mogły w nim brać udziału, stanowi szczególnie ciężką wadę procesową, która jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 4).

Zasada przekonywania 

Art. 11 K.p.a. stanowi, iż: „Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu”.  

Zasada przekonywania obliguje organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy wyjaśnianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wyraża ona prymat przekonywania nad przymusem, obowiązuje w toku całego postępowania administracyjnego, nawet wówczas, gdy ustawa nie wymaga formalnego uzasadniania oznaczonych poczynań. Zasada przekonywania nakłada na organy szczególne obowiązki przy sporządzaniu prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji. Zakres omawianej zasady nie powinien być ograniczany wyłącznie do decyzji nakładających na strony obowiązki podlegające przymusowemu wykonaniu na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz również do wszelkich decyzji dla stron negatywnych (odmawiających przyznania uprawnień lub przyznających je w mniejszym stopniu niż żądała tego strona).  

Zasada szybkości i prostoty postępowania 

Wedle art. 12 § 1 K.p.a.  “Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia”. § 2 zaś stanowi, że „Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie”.  

Zasada szybkości i prostoty postępowania nie może oczywiście oznaczać dążenia do jakiegokolwiek fałszywego upraszczania postępowania ze szkodą dla istoty sprawy. Organ administracji powinien zatem zmierzać do załatwienia sprawy korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, jednak nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia. Realizacji tej zasady służy w szczególności instytucja rozprawy administracyjnej (art. 89 i nast. K.p.a.) oraz ugody administracyjnej (art. 114 i nast.).  

Zbyt powolne załatwianie spraw należało do głównych bolączek naszego postępowania. W 1980 r. podjęto dlatego próbę przyspieszenia tempa załatwiania spraw. Ustalono więc przede wszystkim obowiązek załatwiania spraw „bez zbędnej zwłoki” oraz określono, które sprawy powinny być załatwione niezwłocznie, jakie zaś nie później niż w ciągu miesiąca lub dwóch miesięcy (art. 35). Nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy ma to znaczenie, że sprawa ma zostać załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, nie oznacza to konieczności załatwienia jej „od ręki”. Warto przy tym zaznaczyć, iż terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 oraz w przepisach ustaw szczególnych, są terminami maksymalnymi.

Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronie prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37). W pewnych przypadkach dopuszczalna jest także, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji w sprawach.  

Zasada ugodowego załatwiania spraw 

Zgodnie z art. 13 § 1 Kodeksu, „Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna)”. Wedle zaś § 2 „Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody”.

Instytucja ugody administracyjnej została unormowana w rozdziale 8 działu II k.p.a. Ugoda administracyjna polega na tym, że strony postępowania prowadzonego przez organ administracji zawierają porozumienie co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które to porozumienie jest następnie zatwierdzane przez organ prowadzący postępowanie. Nie jest więc możliwe zawarcie ugody między stroną a organem. Organ może odmówić zatwierdzenia ugody w razie stwierdzenia, że ugoda narusza prawo, nie uwzględnia stanowiska organu wymaganego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie albo narusza interes społeczny bądź słuszny interes stron. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego.  

Omawiana zasada wymaga nakłaniania przez organ do ugody stron, które mają sporne interesy w sprawie. Chodzi głównie o motywy pojednawcze; zawarcie ugody może okazać się bowiem niekiedy bardziej celowe, niż jednostronne rozstrzygnięcie organu, tj. wydanie decyzji administracyjnej.  

Zasada pisemności 

Art. 14 § 1 K.p.a. stanowi, że „Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej”. W Orzeczenia [5]według zaś § 2 wskazane są wyjątki od tej zasady, a mianowicie: „Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji”.

Wszelkie czynności procesowe powinny być dokonywane w formie pisemnej lub ich przebieg powinien być utrwalony na piśmie w przypadku dokonania ich ustnie. Również decyzje administracyjne powinny być wydawane na piśmie. Są dwa sposoby utrwalania na piśmie czynności procesowych:

1. podstawową formą dokumentowania czynności procesowych jest protokół,

2. a pomocniczą – adnotacja. 

Pisemność obowiązująca w postępowaniu administracyjnym jest jednym z warunków realizacji zasady formalizmu i wiąże się z inkwizycyjnością tego postępowania. 

Zasada dwuinstancyjności postępowania  

Art. 15 stanowi, iż „Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne”. 

Zasada ta została wynika też z art. 78 Konstytucji. Służy ona zapewnieniu stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i .rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z tą zasadą, strony mają prawo złożenia odwołania od każdej nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracyjnego wyższego stopnia, zaś wyjątki mogą być ustanowione tylko w ustawie.

Organ odwoławczy nie będzie przy tym kontrolował wyłącznie czynności postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji, ale ma obowiązek ponownego wyjaśnienia sprawy na podstawie już zebranego materiału faktycznego i prawnego, ewentual­nego uzupełnienia jego braków i usunięcia w nim uchybień oraz załatwienia. sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy nie może jednak w wyjaśnieniu sprawy, jej okoliczności faktycznych i prawnych zastąpić w całości organu I instancji.  

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej  

Wedle art. 16 § 1 K.p.a. „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych”. 

Zasada ta dotyczy tylko ostatecznych decyzji administracyjnych, czyli decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzje ostateczne zatem to decyzje wydane w I instancji i niezaskarżone odwołaniem w terminie albo z uchybieniem ter­minowi, albo też wydane w postępowaniu z mocy ustawy jednoinstancyjnym oraz decyzje organu odwoławczego załatwiające sprawę co do istoty.

Takim decyzjom służy cecha trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowią­zującej oraz dopuszczalność zmiany lub uchylenia wyłącznie w ustawowo okreś­lonym trybie i przez właściwy do tego organ administracji publicznej. Zasada trwałości decyzji nie jest jednak bezwzględna, co by wykluczało zmianę lub obalenie takiej decyzji; nie oznacza też jej niezmienialności i nieograniczonego w czasie obowiązywania. Nie może być przeszkód w obale­niu decyzji niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwienia sprawy administracyjnej do zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Musi natomiast być to dokonane przez właściwy organ w uregulowanym ustawowo trybie postępowania (np. decyzje dotknięte ciężkimi wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania czy do stwierdzenia nieważ­ności).

Zasada ogó1na trwałości dotyczy decyzji administracyjnych, a również – odpowiednio - niektórych postanowień.  

Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych  

Art. 16 § 2 Kodeksu stanowi, że „Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach”. 

Zasada ta jest wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z art. 184 Konstytucji stanowiącego o sprawo­waniu przez sądownictwo administracyjne kontroli działalności administracji pub­licznej.

Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w takim zakresie służy skarga na ostateczne decyzje administracyjne. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właś­ciwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwiania spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów po­stępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany za­rzutami skargi ani ich sformułowaniem oraz żądaniami. Kontrolę może sprawować w granicach całej sprawy, w kt6rej wydano akt. Wiąże go jednak zakaz zmiany na gorszą sytuacji skar­żącego.

Skarga do sądu administracyjnego wszczyna spór co do zgodności z prawem decyzji administracyjnej, którego stronami o równorzędnej pozycji procesowej są skarżący oraz organ, który wydał ostateczną decyzję. Spór, prowadzony w po­stępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z zasadą kontradyktoryjności i rów­ności stron procesowych, toczy się przed niezależnym i niezawisłym sądem, mającym kompetencję do obalenia niezgodnej z prawem decyzji admini­stracyjnej i sformułowania oceny prawnej wiążącej organ przy ponownym rozpat­rywaniu tej samej sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu materialnym, czyli indywidualny akt administracyjny, władczy i jednostronny, niezależnie od jego nazwy i formy. Kontroli zgodności z prawem sądu administracyjnego są poddane również niektóre postanowienia wymienione w ustawie - Prawo o po­stępowaniu przed sądami administracyjnymi.  

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.);

• Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl