Samorządowe kolegia odwoławcze - Jaką pełnią funkcję?

Po co utworzono samorządowe kolegium odwoławcze?

Reaktywowanie samorządu terytorialnego spowodowało zmiany w przebiegu postępowania administracyjnego. Było to wynikiem przekształceń struktury administracji terenowej, w której pojawiły się nowe organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia tego postępowania. Na szczeblu podstawowym zmiany te nie były aż tak znaczące, chociaż, oprócz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), uprawnienia orzecznicze (do wydawania decyzji administracyjnych) zostały przyznane także zarządom gmin oraz innym podmiotom wykonującym kompetencje organów gminy. Dalej idące przeobrażenia zaszły natomiast na szczeblu organów wyższego stopnia w stosunku do organów gmin, gdzie, oprócz wojewodów, pojawiły się kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, przekształcone później w samorządowe kolegia odwoławcze (powołane ustawą z 12 października 1994 r.). Ich utworzenie było konsekwencją przyjętego w ustawie o samorządzie terytorialnym (obecnie: o samorządzie gminnym) podziału zadań gminy na zadania własne i zlecone. Weryfikacji decyzji z zakresu wykonywania zadań zleconych mógł z powodzeniem dokonywać wojewoda, natomiast w zakresie zadań własnych – przy ówczesnym braku instytucji samorządu terytorialnego na szczeblu wojewódzkim  - konieczne stało się utworzenie nowego organu odwoławczego albo też powierzenie tej funkcji innym instytucjom. Ustawodawca zdecydował się na pierwsze rozwiązanie i tak powołano nowe organy odwoławcze przy sejmikach samorządowych. Zabieg ten nie wymagał większych zmian w przepisach proceduralnych, została także zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pomimo mankamentów natury ustrojowej wyniki, jakie osiągały kolegia (gdy chodzi o skuteczność skarg do NSA), były o wiele lepsze w porównaniu do administracji rządowej. Na te pozytywne rezultaty złożyły się przede wszystkim: aktywne uczestnictwo członków kolegiów w rozprawach przed NSA, kolegialność rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o ustalenia z rozprawy, a także, w wielu wypadkach, fachowe przygotowanie zespołów orzekających.

Nie dziwi więc, że w dyskusji nad kształtem przyszłego samorządu terytorialnego w Polsce szeroko akcentowano przydatność kolegiów odwoławczych w strukturze administracji rządowej; choć z drugiej strony wskazywano również na konieczność niezbędnych zmian w tym zakresie. Jedna z propozycji zakładała odrębną regulację ustawową dla nowych organów, obejmującą nie tylko ustrój kolegiów, ale także zasady ich działania i finansowania, inne dotyczyły jedynie zmiany sposobu ich finansowania – przez pokrywanie ponoszonych przez nie kosztów bądź z wyodrębnionej części budżetu sejmiku samorządowego, bądź nawet z budżetu centralnego. Prace legislacyjne poszły w kierunku pierwszej koncepcji; podjęto je na przełomie 1992 i 1993 roku. Po wielu zmianach redakcyjnych ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych Sejm uchwalił 12 października 1994 roku, a weszła ona w życie 6 grudnia 1994 roku. Wspomnianą ustawą wprowadzono wiele zmian w zakresie organizacji i funkcjonowania kolegiów oraz ich finansowania. Ostateczny kształt ustrojowy samorządowych kolegiów odwoławczych został określony ustawą nowelizującą z dnia 18 grudnia 1998 r. w związku z reformą ustrojową państwa.

Jakimi organami są samorządowe kolegia odwoławcze?

Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych nadała nowe brzmienie artykułowi 81 ustawy o samorządzie terytorialnym. Do 1994 roku był to jedyny artykuł poświęcony w całości kolegiom odwoławczym i dotyczył m.in. kwestii dotyczących orzekania w składach trzyosobowych, a także liczby członków kolegium i sposobu ich wyboru przez sejmiki samorządowe. Wedle tej ustawy kolegium jest organem wyższego stopnia, służącym do rozpatrywania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej załatwianych przez organy gminy, z wyjątkiem tych, które zostały jej przekazane jako zadania zlecone, czy to przez ustawę, czy też w drodze porozumienia zawartego z organem administracji rządowej. Artykuł 2 tej ustawy z 1994 roku wylicza przykładowo kategorie spraw, w jakich kolegium jest uprawnione do działania; należy do nich m.in.: rozpatrywanie odwołań od decyzji oraz zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz skarg i wniosków.

W artykule tym podkreśla się również, że wykonywanie powyższych czynności odbywać się ma w trybie uregulowanym przez przepisy k.p.a. Ustawa z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych umocniła pozycję kolegium jako organu chroniącego prawa podmiotowe jednostki w jej styku z konkretyzacją prawa, dokonywaną względem tej jednostki władczo, jednostronnie i autorytatywnie przez organy gminy. Z kolei wszystkie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych utrwaliły jedynie starannie wypracowany przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych model quasi-sądowego działania i trybu orzekania samorządowych kolegiów odwoławczych. Krajowa Reprezentacja nieustannie dbała o to, aby wszystkie sprawy dotyczące kolegiów odbywały się przy twórczym udziale jego środowiska.

Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi podstawę prawną funkcjonowania tych organów. Z procesowego punktu widzenia kolegia stały się organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, a do podstawowych ich zadań należy rozpatrywanie odwołań od wydawanych przez te jednostki decyzji administracyjnych.

W doktrynie kolegia zostały nazwane organami “quasi-sądowymi” ze względu na to, iż ich kompetencje wykraczają poza rozpatrywanie odwołań od decyzji.

Należy przy tym zauważyć, że samo pojęcie “kolegium odwoławcze” było i jest rozumiane dwojako:

• w ujęciu szerokim - jako instytucja (organ) w szczególny sposób zorganizowana

• oraz w ujęciu węższym – jako konkretny, trzyosobowy zespół ludzi orzekający w konkretnej sprawie. W tym drugim znaczeniu używa tego pojęcia Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem w indywidualnej sprawie nie jest całe kolegium (tj. wszyscy jego członkowie), ale konkretna trzyosobowa grupa.   

Ukształtowany w drodze poszczególnych etapów ustawodawczych obecny status prawny samorządowych kolegiów odwoławczych sytuuje je w gronie tzw.

działających na zasadach decentralizacji “różnych ciał administracyjnych” o samodzielnej pozycji w sferze prawa publicznego. Pojęcie samodzielności samorządowych kolegiów odwoławczych w sferze prawa publicznego opiera się na tzw. podmiotowej decentralizacji, polegającej m.in. na niezawisłości orzeczniczej kolegiów. Kwestia ta związana jest przede wszystkim z niezależnością osobistą i nieusuwalnością członków tych organów. Dużą rolę odgrywa tu również samodzielny byt organizacyjny i brak organizacyjnej podległości oraz samodzielna pozycja w sferze finansów publicznych, gwarantowana bezpośrednio ustawą budżetową.   

Czym zajmują się samorządowe kolegia odwoławcze?

Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W takich sprawach kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

W obecnie funkcjonującym systemie samorządu terytorialnego gmina pozostaje najważniejszym podmiotem wszelkiej działalności. Samorządność terytorialna w naszym kraju jest jeszcze młoda; gminy nadal uczą się korzystania ze swojej samodzielności. Z upływem czasu wzrasta ilość zadań przejmowanych przez gminy. Duża ilość spraw i wielość faktów prawnych powoduje, że urzędnicy pierwszej instancji nie nadążają za zmianami legislacyjnymi. Po to właśnie są samorządowe kolegia odwoławcze, by zweryfikować, czy decyzja lub postanowienie pierwszej instancji są zgodne z prawem. Kolegia pełnią funkcję podmiotu, który w istniejącym dualizmie administracji publicznej (tzn. funkcjonowaniu, obok administracji rządowej, również organów samorządu terytorialnego) chroni obywateli, gdy organy gminy naruszają prawo podczas wydawania decyzji czy też postanowień administracyjnych.

Paradoksem było początkowo przyjęte rozwiązanie polegające na usytuowaniu kolegiów przy sejmikach samorządowych. Obligatoryjność finansowania kolegiów ze składek gmin wywołała jednoznaczne reakcje: od prób interwencji poprzez przewodniczących sejmików do uchwał rad miejskich odmawiających płacenia składek na sejmiki w związku z  działalnością kolegium odwoławczego. Kolegium odwoławcze, jako instytucja, która ma służyć obywatelowi do odwołania się od decyzji samorządu terytorialnego, nie może być związane z tym samorządem. Idea ta została wprowadzona w życie ustawą z 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W prawidłowy spasób usytuowała ona tę instytucję i określiła zasady jej działania, a, co najważniejsze, wprowadziła samodzielność finansową kolegiów. Wymierną oceną działalności kolegiów jest statystyka rozpatrywanych przez nie spraw i procent ich zaskarżalności. W “Informacji o działalności samorządowych kolegiów odwoławczych”, przygotowanej przez Departament Organizacji i Reformy Administracji Publicznej, można przeczytać, że w 1995 roku kolegia miały 66 808 spraw zarejestrowanych, w tym 3 932 z poprzedniego roku, z czego rozstrzygnęły łącznie 60 415 spraw, tj. ok. 90 %. Przy tak dużej ilości spraw do NSA zaskarżono jedynie 4 150, co stanowi niespełna 7 % wszystkich rozstrzygnięć kolegiów. Zaznaczyć należy przy tym, iż większość, bo aż 76 % spośród spraw rozpoznawanych przez NSA, utrzymano w mocy. Jedynie 13 % decyzji lub postanowień kolegiów zostało uchylonych. Wynik ten pozwala wystawić bardzo dobre świadectwo kolegiom. Tak więc nie sposób przecenić roli samorządowych kolegiów odwoławczych w kształtowaniu właściwego przebiegu procesu administrowania w gminach. Zapewne nie bez znaczenia jest w tym zakresie ustawowy wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych przez etatowych członków kolegiów, a także koncepcja trzyosobowych składów orzekających.

Od samego początku funkcjonowania instytucji samorządu terytorialnego, w tym kolegiów samorządowych jako organów odwoławczych od decyzji wydanych przez wójtów i burmistrzów, orzecznictwo kolegiów przy sejmikach samorządowych, a następnie samorządowych kolegiów odwoławczych było generalnie lepsze w porównaniu z orzecznictwem innych organów, to jest naczelnych i centralnych organów administracji państwowej i terenowych organów administracji rządowej.

Świadczy o tym chociażby ilość skarg uwzględnionych przez NSA przy zaskarżonych orzeczeniach samorządowych kolegiów odwoławczych – odsetek wzruszanych decyzji jest zdecydowanie niższy niż w przypadku innych organów. W 1995 r. wyniósł on 24,7 % rozpoznanych skarg, przy 37,3 % uwzględnionych skarg na akty organów administracji rządowej, w tym 42,7 % na akty centralnych i naczelnych organów administracji. Orzecznictwo s.k.o. lepiej się prezentuje niż orzecznictwo innych organów administracji publicznej, i to zarówno pod względem samej merytorycznej strony orzeczenia, jak i kwestii uzasadnienia rozstrzygnięcia.

NSA udziela odpowiedzi na pytania prawne przekazywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W praktyce pytania te dotyczą kwestii rzeczywiście wątpliwych, formułowane są we właściwy sposób, a ich uzasadnienia świadczą o tym, iż spora grupa członków kolegiów dobrze zna piśmiennictwo z zakresu prawa administracyjnego i dobrze jest zorientowana w aktualnych kierunkach orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak są zorganizowane samorządowe kolegia odwoławcze? 

Członkostwo w kolegium ma charakter etatowy lub pozaetatowy. Liczbę wszystkich członków kolegium ustala, na wniosek prezesa kolegium, zgromadzenie ogólne kolegium; natomiast liczbę etatowych – w drodze rozporządzenia - Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Należy podkreślić, że nowelizacja ustawy o kolegiach z dnia 18 grudnia 1998 r. zachowała istniejące 49 samorządowe kolegia w miastach stanowiących siedziby dotychczasowych wojewodów; z tego też względu wielkość (ilość członków) poszczególnych kolegiów jest w dalszym ciągu znacznie zróżnicowana, np. największą liczbę etatowych członków ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, a najmniejszą – Kolegium w Chełmie i Suwałkach.

W kwestii szczegółowej organizacji kolegium ustawa odsyła do regulaminu organizacyjnego, uchwalanego przez zgromadzenie ogólne na wniosek prezesa. Takie rozwiązanie umożliwia elastyczne dostosowywanie struktury organizacyjnej kolegium do miejscowych potrzeb.

Jeżeli chodzi o strukturę terytorialną kolegiów, to nie uległa ona zmianie, natomiast została zmieniona ich właściwość miejscowa. Zgodnie z art. 2a ustawy obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl