Wyrok TSUE ws. jakości powietrza

Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że Polska naruszyła prawo Unii w dziedzinie jakości otaczającego powietrza. Wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 były bowiem przekraczane w tym państwie członkowskim w sposób ciągły.

Czego dotyczyła sprawa przeciwko Polsce?

Dyrektywa 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1, www.curia.europa.eu), która weszła w życie w dniu 11 czerwca 2008 r., kodyfikuje wcześniejsze akty prawne w dziedzinie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza. Określa ona w szczególności wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego. Pył PM10 jest występującą w powietrzu mieszaniną substancji organicznych i nieorganicznych. Może on zawierać substancje toksyczne, takie jak wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, metale ciężkie, dioksyny i furany. Pył ten zawiera cząstki o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą przenikać do górnych dróg oddechowych i płuc. Wobec uznania, że Polska nie przestrzega dobowych i rocznych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w szeregu stref i aglomeracji i że nie dokonała prawidłowej transpozycji przepisów dyrektywy odnoszących się do planów dotyczących jakości powietrza, Komisja wniosła do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko temu państwu skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Co orzekł TSUE?

W ogłoszonym 22 lutego 2018 r. wyroku w sprawie C-336/16 - Komisja przeciwko Polsce Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślił przede wszystkim, że sam fakt przekroczenia dopuszczalnych wartości stężenia PM10 w otaczającym powietrzu wystarczy do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W omawianej sprawie dane wynikające z przedłożonych przez Polskę sprawozdań rocznych w sprawie jakości powietrza świadczą o tym, że od 2007 r. do 2015 r. włącznie to państwo członkowskie regularnie przekraczało, po pierwsze, dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach, a po drugie, roczne wartości dopuszczalne dla stężenia tego pyłu w 9 strefach. Wynika stąd, że stwierdzone w ten sposób przekroczenie należy uznać za trwałe.

Następnie, odnośnie do przepisu dyrektywy, w myśl którego w wypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany dotyczące jakości powietrza powinny określać odpowiednie działania, tak aby okres, w którym wartości te nie są respektowane, był jak najkrótszy, Trybunał przypomniał, że plany te mogą być sporządzane wyłącznie przy założeniu równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi.

W omawianej sprawie obowiązek sporządzania planów dotyczących jakości powietrza w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu ciąży na Polsce od dnia 11 czerwca 2010 r. W przyjętych później przez Polskę planach upływ terminów przewidzianych na położenie kresu tym przekroczeniom został ustalony, w zależności od konkretnej strefy, na czas między 2020 r. a 2024 r.

Polska utrzymuje, że terminy te są w pełni dostosowane do skali przekształceń strukturalnych niezbędnych do położenia kresu przekroczeniom, i zwraca w szczególności uwagę na trudności o charakterze społeczno-gospodarczym i budżetowym związane z potrzebą realizacji znacznych inwestycji technicznych.

W ocenie Trybunału, o ile okoliczności tego rodzaju mogą być brane pod uwagę, o tyle jednak nie wykazano, że wskazane trudności, które nie mają charakteru wyjątkowego, wykluczają możliwość ustalenia krótszych terminów. Z tego względu Trybunał stwierdził, że argument podniesiony przez Polskę nie może sam w sobie usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na położenie kresu rzeczonym przekroczeniom.

Ponadto Trybunał orzekł, że przekraczając w czterech strefach (chodzi tu o strefy: miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowską i kędzierzyńsko-kozielską - od 1 stycznia 2010 r. do 10 czerwca 2011 r., a także o strefę ostrowsko-kępińską - od 1 stycznia do 10 czerwca 2011 r.) dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w otaczającym powietrzu (zwiększone o margines tolerancji), Polska naruszyła prawo Unii. Jeśli chodzi o margines tolerancji, to zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 określonymi w załączniku XI do tej dyrektywy nie może być osiągnięta ze względu na szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączone z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do dnia 11 czerwca 2011 r. pod warunkiem wykazania przez to państwo członkowskie, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu dotrzymania terminów. W przypadku stosowania tego odstępstwa dane państwo członkowskie zapewnia, aby wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie były przekraczane o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI. Dla PM10 margines tolerancji ustalono na poziomie 50% w stosunku do wartości dopuszczalnych.

Trybunał stwierdził wreszcie, że w żadnym z programów ochrony powietrza przyjętych przez Polskę na szczeblu krajowym czy regionalnym nie wspomniano wyraźnie, że programy te powinny umożliwiać ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w możliwie najkrótszym terminie, co jednak jest wymagane.

W tym stanie rzeczy i wobec uwzględnienia trzech pierwszych zarzutów Trybunał uznał, że transpozycja dyrektywy do prawa polskiego nie jest w stanie zapewnić rzeczywiście pełnego zastosowania tej dyrektywy.

Należy wyjaśnić, iż skarga o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego jest kierowana przeciwko państwu członkowskiemu, które uchybiło zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, przez Komisję lub inne państwo członkowskie. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi uchybienie, państwo, którego to dotyczy, powinno jak najszybciej zastosować się do wyroku. Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku, może wnieść nową skargę i domagać się sankcji finansowych. Jednak w sytuacji nieprzekazania Komisji krajowych środków transpozycji dyrektywy Trybunał Sprawiedliwości może, na jej wniosek, nakładać kary pieniężne już na etapie pierwszego wyroku.

Komunikat Ministerstwa Środowiska dot. wyroku TSUE 

Polska konsekwentnie działa na rzecz poprawy jakości powietrza. Wieloletnie zaniedbania w tym obszarze powodują jednak, że te działania wymagają czasu oraz współpracy na poziomie administracji rządowej, samorządów, a także zaangażowania obywateli.

Ministerstwo Środowiska informuje, że na chwilę obecną Polsce nie grożą żadne kary finansowe z tytułu wyroku, który dziś zapadł. Polska nie jest odosobnionym krajem, który ma trudności z osiągnięciem dopuszczalnego poziomu dla pyłu PM10. Obecnie problem ten dotyczy 20 państw członkowskich.

Działania resortu środowiska na rzecz poprawy jakości powietrza

Na działania w obszarze poprawy jakości powietrza do roku 2020 resort środowiska przeznaczy w sumie ponad 10 mld zł.

Za złą jakość powietrza w Polsce odpowiada przede wszystkim spalanie odpadów i słabej jakości opału w domowych, często przestarzałych piecach. Dlatego chcemy przeznaczać pieniądze m.in. na przyłączanie gospodarstw domowych do sieci ciepłowniczej oraz gazowej. To jedne z najskuteczniejszych sposobów na walkę ze smogiem.

Resort środowiska prowadzi także kampanie edukacyjne uświadamiające mieszkańców, jakie paliwa można wykorzystywać  do celów grzewczych  w gospodarstwach domowych, jak również sposoby ich spalania, by nie szkodzić środowisku, a także pokazujące im,  gdzie mogą uzyskać dofinansowanie na ocieplenie domu czy na wymianę starego, wysokoemisyjnego kotła grzewczego.

Ponadto, dzięki znowelizowanej przez Ministerstwo Środowiska ustawie -Prawo ochrony środowiska władze samorządu województwa mogą  określać  rodzaj i  jakość paliw oraz pieców dopuszczonych do stosowania na danym obszarze.  Na podstawie tych przepisów przyjęto uchwały „antysmogowe”,  m.in. dla miasta Krakowa, oraz województwa małopolskiego, śląskiego, opolskiego, mazowieckiego, łódzkiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego.  

Współpraca międzyresortowa

Poprawa jakości powietrza wymaga czasu i skoordynowanych działań na szczeblu rządu i samorządów. Ministerstwo Środowiska współpracuje ze wszystkim zainteresowanymi podmiotami w tym obszarze.

W ubiegłym roku, z inicjatywy Ministerstwa Środowiska, zostało przyjęte jedno z kluczowych rozporządzeń na rzecz poprawy jakości powietrza, tj. ws. wymagań jakościowych dla kotłów. Oznacza to, że od lipca 2018 r. w sprzedaży dostępne będą jedynie piece spełniające najwyższe wymagania emisyjne.

Na ukończeniu są także przepisy ws. norm jakościowych dla opału używanego przez mieszkańców. Wyeliminują one z rynku najbardziej szkodliwe paliwa.

Program „Czyste powietrze”

Program „Czyste powietrze” zakłada m.in. obniżenie stawek za pobór energii elektrycznej, co nastąpiło w 2017 r.

7 lutego 2018 r. opublikowana została ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Nowelizuje ona ustawę o podatku akcyzowym, gdzie zawarto propozycje instrumentów, które mają wesprzeć transport niskoemisyjny w Polsce. Są nimi m.in. instrumenty wsparcia o charakterze podatkowym, w tym zwolnienia z opłat publicznych.

W ramach programu rozwijana jest także sieć monitorowania jakości powietrza w Polsce.  System ten został wzmocniony o modelowanie matematyczne rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza, które będzie wykonywane na poziomie krajowym.

Ponadto zakończył się pierwszy etap szkolenia ponad 300 pracowników socjalnych z Miejskich Ośrodków Pomocy Społecznej, którzy nabywają umiejętności doradców energetycznych.

Pracujemy także nad zachętami dla transportu niskoemisyjnego, czy wprowadzeniem rozwiązań umożliwiających tworzenie stref niskoemisyjnych w miastach. Biorąc pod uwagę fakt, że program „Czyste Powietrze” jest realizowany od kwietnia 2017 roku, uważamy, że znaczna część jego punktów została zrealizowana, a prace nad wdrożeniem pozostałych zagadnień są zaawansowane.

W działania na rzecz poprawy jakości powietrza w Polsce zaangażowanych jest wiele resortów: środowiska, przedsiębiorczości i technologii, infrastruktury, energii, spraw wewnętrznych i administracji, rodziny, pracy i polityki społecznej oraz zdrowia. 

Wszyscy pracujemy na rzecz skutecznej poprawy jakości powietrza w Polsce. Te działania przynoszą już pierwsze rezultaty. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska zwraca uwagę na trend polepszania się jakości powietrza w naszym kraju, zgodnie z wymaganiami prawa UE i krajowego.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl