Wyrok dotyczy kary pieniężnej, wymierzonej w drodze decyzji administracyjnej, za przejazd pojazdu nienormatywnego (...)

Decyzją z 13 kwietnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 13g ust. 1-4 i 40bust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Naczelnik UrzęduCelnego w Koroszczynie wymierzył Zbigniewowi B karę pieniężną w kwocie 720 zł za przejazd środka transportowego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia.

Odwołania wniesionego przez stronę, kwestionującą prawidłowość pomiarów ze względu na to, iż przed wjazdem na wagę nastąpiła awaria poduszki powietrznej piątej osi naczepy, Dyrektor Urzędu Celnego nie uwzględnił, utrzymując decyzję w mocy.

Skargę od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zbigniew B zarzucając decyzjom naruszenie art. 7,10, 68 § 1, 77, 78, 79, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 42 Konstytucji RP. W skardze podnosi się, iż kierowca informował o awarii poduszki, lecz mimo to dokonano pomiaru i z tej czynności sporządzono protokół mimo że po usunięciu usterki ponowne ważenie wykazało prawidłowy nacisk na wszystkie osie. Sporządzony protokół zawiera błędy formalne i nie odpowiada wymogom z art. 68 kpa, w szczególności ze względu na brak stosownych podpisów strony i pełnomocnika. Sporządzono go bez udziału strony, kierowca nie miał umocowania, zaś ustalenia w nim zawarte stały się podstawą do wydania decyzji nakładającej karę.

W dacie dokonania pomiarów nie było żadnych przepisów regulujących proces ważenia pojazdów, a za wiążące przepisy nie można uznać zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000 r. Nr 6, poz. 40). Wobec braku stosownych przepisów wykonawczych metody i warunki w jakich dokonano pomiary były dowolne, uznaniowe i nieobiektywne i jako takie nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu ważenia, jako przesłanki ustalenia ponadnormatywnego nacisku osi pojazdu, co stanowiło podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

W myśl art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy, w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami ustawy -Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 13g ust. 1 tej ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających określone wielkości, bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami pobierane są kary pieniężne.

Podstawa prawna w tej sprawie była więc właściwa, natomiast wadliwość działania organów administracji związana jest z metodą dokonywania pomiarów.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 z późn. zm.) prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane m.in. przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych, zaś art. 8 ust. 2 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia, przyrządów pomiarowych, o których mowa w ust. 1.

W myśl art. 29 cyt. ustawy - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. (z pewnymi wyjątkami).

Na podstawie cytowanej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bezzatwierdzenia typu (Dz. U. Nr 41, poz. 351), zgodnie z którym prawnej kontroli metrologicznej podlegają m.in. niektóre przyrządy pomiarowe służące do pomiaru masy, w tym wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wagi tego typu podlegają obowiązkowej kontroli metrologicznej, która definiowana jest jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach (art. 4 ust. 9 cyt. ustawy). Zdaniem Sądu na dzień dokonania pomiaru nie istniały przepisy określające te wymogi. Stosowne przepisy zostały zawarte dopiero w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316), które weszły w życie 13 marca 2004 r.

Zgodnie z art. 29 ustawy w ocenie stanu prawnego na dzień wydania skarżonej decyzji muszą być brane pod uwagę wcześniejsze przepisy, w tym przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzone zarządzeniem nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznycho wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar iProbiernictwa Nr 6, poz. 40), które określają między innymi ogólne warunkiwłaściwego stosowania wag nieautomatycznych. Zarządzenie to zostałowydane na podstawie delegacji zawartej w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach.

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) zmienił się organ uprawniony do wydawania przepisów wykonawczych w zakresie prawa miar i kompetencję we wskazanym wyżej zakresie od Prezesa Głównego Urzędu Miar przejęła z dniem 29 marca 2001 r. Rada Ministrów. Jednak stosownie do brzmienia art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu w dniu wydawania decyzji w obrocie prawnym znajdowało się cyt. zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. wraz z załącznikiem - Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Przepisy te stanowią podstawę oceny poprawności i legalności pomiarów skutkujących nałożeniem kary.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji zarządzenie to ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji zarządzenia te nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Jeśli brak było przepisu określającego w jaki sposób należy dokonywać pomiaru wagi, wszelkie ustalenia organów administracji noszą cechy dowolności. Organy naruszyły więc zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, obligującą organy do ustalania prawdy obiektywnej, a także art. 77 kpa zobowiązującego organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Brak wymaganych przepisów nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego w sposób możliwy do zaakceptowania w ramach porządku prawnego. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie określonej normy o charakterze sankcjonującym. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnejw Białej Podlaskiej reprezentowany przez radcę prawnego JarosławaK i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawamaterialnego: - art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13g ust. 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na błędnym przyjęciu braku związku pomiędzy ustaleniami faktycznymi a normą prawną zawartą w naruszonych przepisach, art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten nie miał zastosowania, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7, 77, 80 i 10 kpa oraz art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosi się, iż waga użyta w tym przypadku spełniała wymagania prawne, posiadała ważną legalizację, a jej konstrukcja nie stwarza możliwości ingerowania w wynik ważenia bez uszkodzenia cechy legalizacyjnej.

Błędne jest stanowisko WSA kwalifikujące zarządzenie nr 39 Prezesa GUM z dnia 22 grudnia 2000 r. poza źródłami obowiązującego prawa w rozumieniu art. 92 ust. 2 Konstytucji. Bezspornym jest, że zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach, a przepis ten nowelizowany był dwukrotnie: pierwszy raz ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r., która w art. 47 upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wymagań technicznych i metrologicznych jakim powinny odpowiadać specjalistyczne wagi, a drugi raz ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), która zamieniła upoważnienie przyznane Radzie Ministrów na rzecz ministra właściwego do spraw gospodarki. Delegacji tej organy nie wykonały.

Sąd wydając wyrok całkowicie pominął to, że do dnia 29 marca 2001 r. pozostawał w obrocie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach, upoważniający Prezesa GUC do wydania zarządzenia określającego wymagania jakim powinny odpowiadać urządzenia pomiarowe, podlegające kontroli metrologicznej. Tak więc zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. posiadało delegację ustawową i zostało wydane w wyniku jej wykonania. Zarządzenie to zachowało nadal swą moc. Art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2002 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi o ustaniu mocy aktów normatywnych organów administracji rządowej jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym z wyjątkiem rozporządzeń. Wśród aktów prawnych ogłoszonych w obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. (MP Nr 47, poz. 782) nie zostało wymienione zarządzenie nr 39. Poza tym art. 78 ww. ustawy stanowił, że akty prawne wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych tą ustawą zachowują moc do czasu zastąpienia ich przez akty prawne wydane na podstawie tej ustawy. Podobne stanowisko wyraża art. 29 nowej ustawy - Prawo o miarach, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej, iż rok od dnia wejścia w życie ustawy, co oznacza., że okres obowiązywania zarządzenia skończył się 1 stycznia 2004r.

W demokratycznym państwie prawa akty prawne posiadają swój byt prawny, polegający na ich obowiązywaniu przez ściśle określony czas. Zasada praworządności, legalizmu prawnego i racjonalizmu ustawodawcy nakazują do stanów faktycznych stosować dany akt prawny do momentu wyczerpania uregulowanego danym aktem, stanu prawnego. Jeśli więc instalacja specjalistycznych urządzeń pomiarowych została dokonana na podstawie zarządzenia nr 39 to w dalszym ciągu kontrola warunków stanowiących wymagania jakim powinny odpowiadać urządzenia pomiarowe, podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego ich stosowania, okresy ważności dowodów kontroli, winny odbywać się na tych samych zasadach.

Potwierdzeniem tego jest treść art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r., stanowiącego, że przyrządy pomiarowe, zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów mogą być nadal legalizowane o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy zmieniającej kompetencję, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych, nie dłużej niż do 30 czerwca 2002 r. zachowują moc przepisy dotychczasowe jeżeli nie są sprzeczne z ustawą. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny warunkowo zakwalifikował zarządzenie nr 39 do źródeł prawa to powinien skargę oddalić. Zarządzenie nr 39 stanowiło podstawę wydania świadectwa legalizacji z dnia 18 kwietnia 2002r., co potwierdza jego obowiązywanie w świetle art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Ponadto zgodnie z art. 29a obowiązującym od 6 lipca 2004 r. przyrządy pomiarowe zalegalizowane do 31 grudnia 2002 r., zgodnie z zasadami określonymi w art. 29, mogą być nadal legalizowane do 31 grudnia 2012 r. Skarżący wywodzi, iż organ celny nie ma obowiązku wskazywania w decyzjach uregulowań prawnych dot. urządzeń pomiarowych i techniki dokonywania pomiaru i tego nie czyni. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 i 80 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej na naruszenie prawa materialnego.

Naruszenie art. 40b ust. 1 ustawy o drogach wiąże się z tym, iż zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione przez Naczelnika Urzędu Celnego uprawnione są do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. W ocenie organu uprawnionym jest taki funkcjonariusz , który posiada upoważnienie do kontroli pojazdów, z racji pełnienia służby na danym stanowisku. Zakres obowiązków wynika z indywidualnych dokumentów, w których znajduje się, upoważnienie, bez którego funkcjonariusz nie mógłby wykonywać obowiązków. Każda pieczęć 'POLSKA CŁO' z oznaczeniem cyfrowym, jest przyporządkowane konkretnemu funkcjonariuszowi i umożliwia identyfikację indywidualną. Nie są zasadne zastrzeżenia Sądu i wątpliwości jakiej wagi użyto skoro ważenie odbywa się na jednej wadze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał swobodnej oceny dowodów dyskwalifikując je ze względów formalnych, a także tych które znajdują się w protokole z kontroli ważenia pojazdu i wydruku komputerowym. Na obu dokumentach znajduje się opis pojazdu i godzina ważenia, które to dane pokrywają się, co wyklucza możliwość ważenia tego samego pojazdu na dwóch różnych wagach. Zarzut Sądu pod adresem decyzji naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa nie jest uzasadniony. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 77 i 80 kpa, gdyż literalne zastosowanie go uniemożliwiałoby prowadzenie przez stronę działalności gospodarczej. Zastosowanie art. 61 § 4 kpa przez zawiadomienie strony pocztą połączone z zatrzymaniem pojazdu z kierowcą w przypadku towarów ulegających zepsuciu powodowałoby powstanie szkód narażających Skarb Państwa na straty w wyniku procesów odszkodowawczych.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddaleniaskargi względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownegorozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Sąd odwoławczy uznał za trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje, że zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000 r. Nr 6, poz. 40), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 z późn. zm.), w myśl przepisów Konstytucji RP, jest aktem o charakterze wewnętrznym. Zawarte w nim przepisy nie mogą więc stanowić podstawy do wydania decyzji kierowanych do obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Przepisy zarządzenia nr 39 nie stanowiły jednakże podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie, regulowały one bowiem zasady prawnej kontroli metrologicznej jakiej poddawane były przyrządy pomiarowe przez organy administracji w formie legalizacji, uwierzytelnienia bądź zatwierdzenia typu. Zważyć należy, że zarówno pod rządami ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. - Prawo o miarach, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441) mogły być użytkowane tylko te przyrządy pomiarowe, które posiadały ważną legalizację. W sprawie tej istotne jest czy waga, której użyto do ważenia w dniu 24 lutego 2004 r. pojazdu stanowiącego własność Zbigniewa B , odpowiadała tym wymaganiom. Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa legalizacji wagi nieautomatycznej, elektronicznej, samochodowej do wyznaczenia dynamicznego obciążenia osi pojazdów nr 1880/2003 z dnia 5 listopada 2003 r. wynika, iż waga ASM 4301 o nr fabrycznym 4301100498 typu RPT 98233 posiadała ważną legalizację do dnia 30 listopada 2005 r. Świadectwo to zostało wystawione przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Siedlcach a jako użytkownika urządzenia wskazano Lubelski Zarząd Drogowych Przejść Granicznych w Chełmie Oddział Koroszczyn Terminal Koroszczyn. Podstawę świadectwa stanowiło omówione zarządzenie nr 39 Prezesa GUM, które obowiązywało w dacie legalizacji. Zważyć bowiem należy, iż obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r. przepis art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach stanowił, iż przyrządy pomiarowe zalegalizowane przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów, mogą być nadal legalizowane, o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

W świetle powyższej regulacji należy przyjąć, iż waga, do której odnosiło się omawiane świadectwo legalizacji, spełniała od strony formalnoprawnej wymagania warunkujące dopuszczenie jej do użytkowania. Błędnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem prawa materialnego' przyjął, iż brak było przepisów dotyczących legalizacji wag samochodowych i z tego powodu ustalenia organów w zakresie ważenia noszą cechy dowolności.

Nie można było zatem przyjąć, jak to uczynił sąd I instancji, iż z tych powodów organy orzekające naruszyły ogólną zasadę postępowania wyrażoną w art. 7 kpa oraz art. 77 kpa, obligujące do ustalenia prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznając, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd winien odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze na decyzję ostateczną, co nie było przedmiotem badania Sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.o.p.s.a., będąc związanym granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut ten jest nietrafny. Powołany przepis odnosi się bowiem do przypadków wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 i 158 § 2 kpa), które w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.