Droga konieczna jako zarzewie konfliktu właścicieli nieruchomości

Służebność gruntowa drogi koniecznej

Służebność gruntowa drogi koniecznej została uregulowana w art. 145 Kodeksu cywilnego (K.c.). Zgodnie z § 1, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej.

W przypadku niemożności ustanowienia służebności w drodze umowy, w § 2 ww. artykułu ustawodawca przewidział drogę sądową: Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

Co, gdy na planowanej drodze stoi budynek?

Problem pojawia się w sytuacji, gdy w miejscu planowanej drogi koniecznej znajduje się budynek. Należy wyróżnić co najmniej trzy podstawy prawne, zgodnie z którymi budynki znajdujące się w przebiegu planowanej drogi konieczniej mogą być legalne i które budzą wątpliwości przy rozpatrywaniu możności ich rozbiórki. 28 czerwca 2015 roku weszła w życie ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wspomniana nowelizacja zniosła obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia w przypadku budowy min. domów jednorodzinnych. Jednak do czasu zmian w prawie, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej przez organ właściwy. Art. 30 ustawy Prawo budowlane w dalszym ciągu reguluje szereg przypadków, gdy wymagana jest zgoda organu. W rozważaniach nie należy pomijać stanu prawnego budynków wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub zbudowanych z pogwałceniem prawa, które z czasem zostały uznane przez właściwe organy za w pełni legalne. Czy ich status prawny różni się od budynków zbudowanych legalnie, a jeżeli tak, to czy możliwym jest ich rozbiórka? Jeszcze więcej wątpliwości budzi budowa zrealizowana na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z obwarowaniami art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Czy może ona być rozpatrywana w kategoriach decyzji administracyjnej? Wprawdzie właściwy organ może sprzeciwić się takiemu zgłoszeniu w formie decyzji administracyjnej, ale niejednoznaczny prawnie może być charakter samego zgłoszenia.

Warto zastanowić się nad pytaniem, kto może nakazać rozbiórkę budynku i to niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej został zbudowany. Czy Sąd Powszechny jest władny ingerować w decyzję organów administracyjnych, a tym bardziej Sądów Administracyjnych? Krzyżowanie się kognicji Sądu Powszechnego i Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy konieczna byłaby rozbiórka budynku, budzi szereg kontrowersji. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 października 2007 r. (sygn. III CZP 46/07) stanął na stanowisku, że sąd powszechny uwzględnia skutki prawne orzeczeń organów administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wspomniane przepisy ustawy - Prawo budowlane podlegają reżimowi prawa administracyjnego. Pojawia się zatem pytanie, czy sąd powszechny może wzruszyć decyzje pionu administracyjnego lub też zobowiązać do rozbiórki budynków powstałych na podstawie zgłoszenia w trybie art. 30 Ustawy Prawo budowlane?

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 grudnia 1992 r. (sygn. I CRN 188/92) uznał, że: uwzględnienie roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 k.c.) w sytuacji, w której wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę narusza prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, przez zakłócenie korzystania z tej nieruchomości, nie może polegać na nakazaniu rozebrania obiektu. Sąd Rejonowy w Poznaniu jeszcze 19 lat później stanął na podobnym stanowisku i w postanowieniu (I Ns 2011/10/7) dotyczącym ustanowienia drogi koniecznej wskazał, że Sąd Cywilny jest związany decyzjami administracyjnymi i z tego względu nie może kwestionować legalności budowy, w szczególności nie mógłby nakazać uczestnikowi postępowania dokonania rozbiórki budynku garażowego w celu przeprowadzenia drogi koniecznej przez teren, na którym budynek ów stoi. Inne stanowisko przyjął Sąd Okręgowy w Kielcach (II Ca 1360/13), który podtrzymał postanowienie Sądu Rejonowego (sygn. akt VII Ns 111/04) wyznaczającego służebność dojazdu przez taki z wariantów drogi koniecznej, na którym znajdował się budynek gospodarczy: W ocenie Sądu Rejonowego ten sposób przeprowadzenia drogi koniecznej sprawia, że stopień uciążliwości, jakich będzie doznawać właścicielka nieruchomości obciążonych na skutek ustanowienia służebności, jest najmniejszy, a zatem zrealizowana została przesłanka uwzględnienia interesu społeczno-gospodarczego. Zdaniem Sądu, pomimo konieczności wyburzenia budynku gospodarczego, którego wartość nie jest znaczna i który nie jest wykorzystywany, jest to wariant najkorzystniejszy, uwzględniający wszystkie dyrektywy przewidziane w art.145 k.c.Przypadek ów jest o tyle interesujący, że apelacje od postawienia Sądu Rejonowego złożyli zarówno wnioskodawcy, jak i uczestniczka postępowania.

Przy rozważaniu tego typu kontrowersyjnych i budzących spory przypadków należy zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego który w postanowieniu z 5 listopada 2014 r. (sygn. III CZP 74/14) stwierdził, że jeżeli występują przesłanki przeprowadzenia drogi przewidziane w art. 145 § 2 i 3 K.c., droga konieczna może być przeprowadzona przez nieruchomość sąsiednią także wtedy, gdy istnieje konieczność rozbiórki istniejącego na tej nieruchomości budynku – wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę albo bez takiego pozwolenia, ale którego budowa została zalegalizowana na podstawie art. 49 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd Najwyższy oparł się między innymi na ugruntowanej linii orzeczniczej (wyrok SN I PR 88/65, uchwała SN II PZP 1/93, uchwała składu siedmiu sędziów SN II PZP 4/94 oraz postanowienie SN III CKN 244/98), w której przyjmuje się, że związanie Sądu w postępowaniu cywilnym decyzją administracyjną nie dotyczy jej uzasadnienia. Jak podkreślił SN w postanowieniu z 5 listopada 2014 r.: Nie wyłącza ono zatem dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji ani wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, dla których przewidziane zostało orzekanie na drodze administracyjnej. W dalszej części omawianego postanowienia SN wskazał, że w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę nie są okoliczności istotne dla realizacji roszenia o ustanowienie drogi koniecznej, zatem należy przyjąć, że sąd – w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 145 k.c. – może orzec o nakazach i zakazach niezbędnych do urządzenia wyznaczonego szlaku drożnego. W krańcowym wypadku, tj. gdy orzeczenie sądowe zawiera nakaz rozebrania obiektu budowlanego znajdującego się na ustanowionym szlaku drożnym, uzyskanie pozwolenia na tę rozbiórkę następuje już w toku wykonania tego orzeczenia. Z kolei budowa na podstawie zgłoszenia organowi administracyjnemu nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. O takim można mówić dopiero w momencie, gdy organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy je zakwestionuje w trybie decyzji administracyjnej. Jest ona wydawana z urzędu i to tylko wtedy, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Warto podkreślić, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane rozbiórka takiego budynku gospodarczego nie wymaga pozwolenia. 

Wątpliwości może również budzić art. 145 § 3 K.c. stanowiący, że przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. Czy w sytuacji, gdy jedna ze stron wnioskuje o ustanowienie drogi koniecznej, a pozostali właściciele nieruchomości potencjalnie obciążonych (mających własne dojazdy, którzy nie wnioskują o drogę konieczną i nie zamierzają z niej korzystać) protestują przeciwko narzuceniu im służebności, nie jest naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 285. § 2 K.c.? Sąd Rejonowy w Poznaniu w postanowieniu (sygn. I Ns 2011/10) o wyborze wariantu drogi koniecznej przebiegającej przez kilka nieruchomości nieizolowanych od drogi publicznej uzasadnił swoje postanowienie m.in. korzyścią, jaką służebność gruntowa przynieść ma nieruchomościom obciążonym. Nieruchomości obciążone miałyby korzystać z wytyczonej przez ich części drogi koniecznej, stając się tym samym niejako nieruchomościami władnącymi, co miało wpływ na niższą wycenę wynagrodzenia dla nieruchomości obciążonych przebiegiem dojazdu we wskazanym przez Sąd wariancie. Uznanie „korzyści” dla nieruchomości obciążonych może wynikać z przeoczenia, że służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Należy brać pod uwagę interes społeczno-gospodarczy wszystkich uczestników postępowania, a także z art. 145 § 3 K.C. wywodzić zakaz wytyczania takiego szlaku drogowego, który może stanowić zarzewie konfliktów (Komentarz do art. 145 Kodeksu cywilnego [w:] K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-449¹⁰. Tom I, C.H. Beck 2011, Legalis).

Postanowienie Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. IV CSK 507/17) wskazuje z kolei, że: W ramach rozważania wyboru jednego z możliwych przebiegów drogi koniecznej należy brać pod uwagę, jak najmniejsze obciążenie nieruchomości obciążonej oraz obciążenie nieruchomości, których sprzedaż lub inna czynność prawna doprowadziła do konieczności ustanowienia drogi. W każdym przypadku wymagana jest ocena okoliczności konkretnej sprawy, które mogą wskazywać na potrzebę odstępstwa od ustalonych zasad.

Podstawa prawna:

• ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., Nr 16, poz. 93, ze zmianami).

Jakub Krzyśka

aplikant radcowski