Stanowisko PKPP Lewiatan w sprawie rewizji dyrektywy w sprawie Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (EU ETS)

Zapobieganie zmianom klimatycznym i ograniczanie ich negatywnych skutków to szansa dla przyszłych pokoleń na życie w przyjaznym środowisku. To jednak również ograniczenie obecnych możliwości rozwoju gospodarczego, ponieważ nakłady na ochronę środowiska są dodatkowym kosztem działalności gospodarczej. To także obniżenie pozycji konkurencyjnej europejskiej gospodarki w stosunku do przedsiębiorstw działających w krajach, które nie podpisały Protokołu z Kioto. Mimo to rozwój gospodarczy i ochrona klimatu naszym zdaniem nie muszą się wykluczać.

Popierając kierunek działań Komisji Europejskiej przedstawionych w Pakiecie Klimatyczno -Energetycznym, których celem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania europejskiej gospodarki na klimat, negatywnie oceniamy jednak niektóre proponowane przez Komisję narzędzia oraz tempo wdrażania nowych regulacji.

Poniżej przedstawiamy podstawowe, w naszej opinii, zagrożenia Pakietu oraz propozycje rozwiązań, które pozwoliłby założone cele osiągnąć w efektywny ekonomicznie i społecznie sposób.


Podstawowe elementy Pakietu Klimatyczno-Energetycznego

Cele klimatyczne Unii Europejskiej określają wskaźniki, które kraje Unii mają osiągnąć w 2020 roku. Jest to zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 20% w stosunku do poziomu z 1990 roku, wzrost udziału energii ze źródeł odnawialnych w energii końcowej do 20% oraz poprawa efektywności energetycznej o 20%.

Głównym bodźcem, które KE chce zastosować dla osiągnięcia wymienionych celów jest wzrost cen energii: rodzajem podatku (przymus zakupu uprawnień do emisji CO2 w systemie EU ETS) zostanie obłożona produkcja energii ze źródeł wysokoemisyjnych. W konsekwencji nastąpi zbliżenie kosztów wytwarzania energii ze źródeł konwencjonalnych (takich jak węgiel) oraz odnawialnych i nuklearnych.

Wzrastającym para-podatkiem obciążona zostanie także emisja CO2 pochodząca z procesów technologicznych w przemysłach przetwórczych, takich jak hutnictwo, przemysł cementowy, wapienniczy, chemiczny czy petrochemiczny. Są to w większości przemysły energochłonne. Jako takie poniosą więc pośrednie i bezpośrednie konsekwencje systemu ETS w postaci wzrostu kosztów energii oraz kosztów opłat za emisję procesową.

Nie ulega wątpliwości, że wzrost cen jest najskuteczniejszym narzędziem zachęty do oszczędzania energii, do opracowania i wprowadzenia nowatorskich technologii i do przechodzenia na źródła niskoemisyjne. Przy tym zaproponowany przez Komisję Europejską aukcyjny system cap and trade jest systemem najprostszym i najbardziej przejrzystym.

Jednakże gwałtowny wzrost ceny tak podstawowego dobra jakim jest energia (elektryczna, cieplna, paliwa) będzie mieć także negatywne konsekwencje zarówno dla budżetów gospodarstw domowych jak i pozycji konkurencyjnej odbiorców biznesowych, w szczególności z sektorów energochłonnych i takich, które są narażone na konkurencję wytwórców z regionów nie objętych podobnymi regulacjami. Perspektywa utraty konkurencyjności może zmusić wytwórców do transferu inwestycji poza obszar UE.

W założeniach KE, kraje członkowskie otrzymają możliwość niwelowania negatywnych skutków wzrostu cen energii z wpływów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. Te wzrastające wpływy będą od 2013 roku zasilać budżety krajowe i będą mogły być skierowane np. na wsparcie odbiorców indywidualnych zagrożonych ubóstwem energetycznym, na rozwój odnawialnych źródeł energii oraz nowe technologie obniżające emisję CO2.

Podstawowe zagrożenia EU ETS

Wyrażamy przekonanie, że system ETS powinien być jednym z podstawowych narzędzi do redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE. Niemniej jednak propozycje zmian do Dyrektywy EU ETS niosą zagrożenia dla gospodarki krajów UE w postaci:

• Wysokiej niepewności wysokości cen zezwoleń na emisję CO2. Od ceny zezwoleń zależeć będzie cena energii. Według szacunków KE cena uprawnienia ukształtuje się na poziomie 30-40 Euro za tonę, co średnio doprowadzi do wzrostu cen energii o 19-26%. Coraz więcej jest jednak analiz rynkowych (Carbon Trust, CarbonPoint, Deutsche Bank, Fortis Bank) wskazujących, że cena uprawnień może wynosić 50-70 Euro za tonę, a okresowo sięgać nawet 100 Euro. Taki poziom cen uprawnień może doprowadzić do wzrostu cen energii w Polsce o 60% - 70%. Komisja Europejska nie przewidziała żadnego mechanizmu reagowania na taki rozwój sytuacji. Nie widać przy tym żadnych korzyści dla ochrony klimatu z gwałtownego wzrostu cen energii. Wprost przeciwnie - może on nasilić zjawiska ucieczki inwestycji i miejsc pracy poza UE, a w krajach UE spowodować wzrost inflacji.

• Ograniczenia emisji CO2 kosztem wzrostu gospodarczego. Nie można zaakceptować aukcji jako preferowanego mechanizmu rozdziału zezwoleń, ponieważ nakłada on na przemysł przetwórczy dodatkowy koszt bez żadnych korzyści środowiskowych. W istocie system aukcyjny prowadzi do zabrania środków z sektora prywatnego i przekazaniu ich do budżetu, pozbawiając przemysł kapitału na inwestycje w technologie środowiskowe. Dotyczy to w szczególności przemysłów wrażliwych na konkurencję międzynarodową, które nie mogą przenieść kosztu zezwoleń w cenę produktu.

• Braku elastyczności: główny ciężar realizacji celu wskaźnikowego nałożono na energetykę i przemysł przetwórczy, w sytuacji, gdy znaczny potencjał efektywnej kosztowo redukcji istnieje w innych, nie objętych ETS sektorach, m.in. w budownictwie. Przy tym Pakiet nie przewiduje możliwości transferu uprawnień z sektorów nie objętych ETS do sektorów ETS, a tylko w ograniczonym stopniu dopuszcza wymianę pomiędzy krajami (wprowadzone protokołem z Kioto mechanizmy JI i CDM)

• Niepewności co do skuteczności i kosztów implementacji nowych rozwiązań technologicznych związanych z wychwytywaniem i składowaniem CO2 (CCS). Wskaźniki Pakietu Klimatyczno - Energetycznego zostały skonstruowane przy założeniu, że uda się opracować i wdrożyć przed 2020 rokiem ekonomicznie opłacalne technologie CCS. Bez tych technologii, założone zmniejszenie emisji CO2 o 21% nie będzie możliwe, a dalsze obciążanie elektrowni węglowych podatkiem od emisji będzie bezproduktywne. Jedynym rozwiązaniem byłby wtedy nakaz ich zamknięcia.

• Braku uniwersalności. Przemysł UE przyczynia się jedynie w 6,5% do globalnej emisji gazów cieplarnianych, dlatego zasadnicze znaczenia ma przyłączenie się innych krajów do akcji ochrony klimatu. KE powinna dołożyć wszelkich starań, aby zostało podpisane globalne porozumienie w zakresie zapobiegania zmianom klimatu i w tym celu opracować optymalne rozwiązania w zakresie redukcji gazów cieplarnianych, które znajdą naśladowców wśród państw będących największymi globalnymi emiterami gazów cieplarnianych i staną się elementem nowego porozumienia post-Kioto. Obawiamy się, że z powodu przedstawionych wyżej wad, przede wszystkim redukcji CO2 kosztem rozwoju, Pakiet w obecnej formie nie spełnia warunku uniwersalności rozwiązań.

Specyficzne zagrożenia dla gospodarki Polski

Struktura polskiej energetyki oraz sektora przetwórczego powoduje, że przedstawione zagrożenia mogą szczególnie silnie dotknąć polską gospodarkę.

• Skutki monokultury węglowej. Wśród dużych krajów unijnych, jedynie polska energetyka oparta jest w przeważającym stopniu (95%) na węglu. W dodatku jest przestarzała i nieefektywna, co w sumie powoduje, że wytworzenie 1 MWh energii elektrycznej wiąże się z emisją 0,92 tony CO2. Polska energetyka wymaga rewolucyjnych przemian, których dodatkowym stymulatorem stanie się Pakiet Klimatyczno-Energetyczny. Efektem inwestycji będzie poprawa efektywności wytwarzania i przesyłu energii, a także poprawa energy-mix, wyrażająca się zmniejszeniem udziału węgla jako surowca energetycznego. Problem polega na tym, że niezbędne inwestycje nie zostaną zakończone przed 2013 rokiem, a nawet po ich przeprowadzeniu, węgiel pozostanie głównym nośnikiem energii w Polsce. W efekcie wzrost cen energii w relatywnie najsilniejszym stopniu dotknie odbiorców energii w Polsce.

• Zagrożone przemysły energochłonne. Około 1/3 polskiego przemysłu to przemysł energochłonny (koszt energii stanowi ponad 10% kosztów ogółem). Choć w niektórych branżach efektywność energetyczna jest wyższa niż przeciętna w UE, to ogólnie niska efektywność energetyczna polskiego przemysłu spowodowana jest w większej mierze czynnikami strukturalnymi niż technologicznymi, które trudno zmienić w krótkim czasie. Do branż zagrożonych bezpośrednimi i pośrednimi skutkami regulacji zaliczają się w przemysły chemiczny, cementowy, wapienny, petrochemiczny, hutniczy (w szczególności hutnictwo stopów metali nieżelaznych) oraz spożywczy (chłodnictwo i zamrażalnictwo).

• Gigantyczne przepływy środków pomiędzy przemysłem a budżetem. Koszt zakupu zezwoleń na emisję CO2 przez samą energetykę wyniesie około 5,2 mld Euro rocznie , co stanowi ok. 2% obecnego PKB. Koszt zakupu uprawnień przez sektory przetwórcze objęte ETS może wynieść od 0,4 mld Euro w 2013 do 2,2 mld Euro w 2020 roku . Dla porównania, nakłady na badania i rozwój utrzymują się od lat na poziomie 0,5% polskiego PKB, a nakłady na zdrowie - 0,4%.

  Zachodzi pytanie o sens ekonomiczny tak olbrzymich przepływów gotówkowych. Należy wątpić, że Państwo będzie najlepszym dystrybutorem środków. Część posłów Parlamentu Europejskiego opowiada się za zdefiniowaniem w dyrektywnie obligatoryjnego przeznaczenia części środków na technologie związane z ochroną klimatu oraz przekazania co najmniej 50% wpływów krajom rozwijającym na wsparcie działań pro-klimatycznych. Ten ostatni postulat oznacza zmianę polityki KE w sprawie zasad udzielania pomocy krajom rozwijającym się: dotychczas jej wysokość była proporcjonalna do PKB poszczególnych krajów członkowskich, w przypadku EU ETS byłaby proporcjonalna do wysokości wpływów z aukcji, co oznaczałoby wyższe obciążenie państw takich jak Polska, której energetyka oparta jest na węglu i które ponoszą duże koszty ograniczenia emisji CO2.

Propozycje innych rozwiązań

Krytyka proponowanych przez KE narzędzi realizacji strategii klimatycznej nie oznacza kwestionowania przez PKPP Lewiatan samych celów Programu. Zmiana klimatu jest faktem, a naukowcy z sięgającą już 90 procent pewnością potrafią uzasadnić, że do tych zmian przyczynia się działalność gospodarcza człowieka. Uważamy, że cele Programu 3*20 są właściwie ustalone, ale ulepszone powinny być narzędzia Programu tak, aby osiągnąć zamierzone cele w najbardziej efektywny ekonomicznie i społecznie sposób. Takie założenie powinno przyświecać wszystkim działaniom podejmowanym przez kraje UE. Jest ono szczególnie istotne teraz, w okresie kryzysu finansowego, gdy ostra kontrola kosztów jest warunkiem przetrwania przemysłu europejskiego.

Uważamy, że:

1. System pełnego aukcjoningu od 2013 roku dla producentów energii elektrycznej należy zastąpić aukcjoningiem benchmarkingowym lub innym systemem, np. stopniowego dochodzenia do nabywania wszystkich uprawnień na aukcjach, uwzględniającym stopień uzależnienia od węgla gospodarek krajów członkowskich.
2. Skuteczność zrewidowanych regulacji uzależniona jest zarówno od właściwego zdefiniowania kryteriów systemu, który zastąpi 100.procentowy aukcjoning, jak i zasad oraz częstotliwości przeprowadzania samych aukcji.
3. Benchmarking powinien, analogicznie jak aukcjoning, stymulować zmianę technologii na niskoemisyjną oraz poprawę efektywności wytwarzania, a w konsekwencji zapewnić redukcję emisji CO2 w założonym pierwotnie okresie.

Wprowadzenie benchmarkingu powinno ograniczyć wzrost cen energii, zawężając tym samym grupę gospodarstw domowych zagrożonych ubóstwem energetycznym oraz branż energochłonnych, które utraciłyby pozycję konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorstw nie objętych reżimem EU ETS. Zwracamy uwagę, że opracowanie kryteriów benchmarkingu spełniających wymienione wyżej postulaty jest trudnym zadaniem.
4. Innym, wartym rozważenia, rozwiązaniem jest stopniowe wprowadzanie pełnego aukcjoningu w energetyce. W momencie startu systemu w 2013 roku, ilość darmowych pozwoleń byłaby zróżnicowana i większa dla krajów, których energetyka silniej jest uzależniona od węgla jako paliwa. Dla przykładu, polska energetyka mogłaby rozpocząć od nabywania jedynie 30 procent pozwoleń na aukcjach w 2013 roku, zwiększając ten udział o 10 procent w kolejnych latach okresu rozliczeniowego. Do 2020 roku wszystkie kraje członkowskie przeszłyby na pełny aukcjoning w energetyce. Takie rozwiązanie pozwoliłoby przedsiębiorstwom energetycznym zgromadzić środki na niezbędne inwestycje, a równolegle dostarczyłoby budżetowi Państwa sukcesywnie rosnących funduszy z przeznaczeniem m.in. na ochronę wrażliwych odbiorców oraz na wsparcie modernizacji energetyki i przemysłu narażonego na koszty ograniczenia emisji CO2 .
5. Niezależnie od tego, czy wybrany zostanie wariant benchmarkingu efektywnościowego, czy stopniowego wygaszania ilości darmowych uprawnień, dla powodzenia systemu istotne jest zorganizowanie aukcji w sposób efektywny, przejrzysty i zharmonizowany, po to, aby zapobiec wycofywaniu kapitału z sektora wytwarzania energii elektrycznej. Organizacja aukcji powinna być scentralizowana w skali UE, a wszyscy producenci energii elektrycznej traktowani równoprawnie.
6. System aukcjoningu dla sektorów przetwórczych oraz energetyki cieplnej objętych EU ETS należy zastąpić systemem darmowych uprawnień opartych na benchmarkingu efektywnościowym dla wszystkich sektorów na okres aż do osiągnięcia międzynarodowego porozumienia, które nakładałoby analogiczne obciążenia na wszystkich producentów. Takie rozwiązanie pozwoli na osiągnięcie celu 21.procentowej redukcji CO2 w kosztowo efektywny sposób, nie pozbawiając przy tym przemysłu środków na sfinansowanie inwestycji i prowadzenie prac badawczo-rozwojowych nad nowymi technologiami proekologicznymi.

• Nie jest prawdą, że benchmarking uniemożliwi osiągnięcie celów redukcyjnych. Bezpłatne alokacje w żadnym stopniu nie zwiększają liczby dostępnych uprawnień. Nawet gdyby przemysł otrzymał 100% bezpłatnych uprawnień, to i tak, przy wyznaczonym limicie uprawnień, musi inwestować w technologie niżej emisyjne lub kupić uprawnienia na rynku.

• Nie jest prawdą, że benchmarking umożliwi większości przemysłów przeniesienie koszty zakupu uprawnień w cenę produktu i zrealizowanie nienależnych zysków (windfall profits) ze szkodą dla konsumentów. W UE nie ma przemysłu, który by nie był narażony w mniejszym lub większym stopniu na międzynarodową konkurencję. Rynek UE nie jest chroniony przed konkurencją importowanych produktów przemysłowych z krajów trzecich, a przemysł europejski musi konkurować na międzynarodowych rynkach bez żadnego wsparcia protekcjonistycznego. Europejski przemysł przetwórczy nie odniósł nienależnych zysków w czasie pierwszych okresów ETS i z całą pewnością będzie mógł przenieść koszty uprawnień w cenę produktu w okresie 2013-2020, jedynie wtedy kiedy konkurenci z krajów trzecich będą obciążeni podobnymi regulacjami.

• Nie jest prawdą, że wprowadzenie benchmarkingu osłabi pozycję negocjacyjną UE w Kopenhadze na COP-15, a Europa będzie postrzegana przez społeczność międzynarodową jako rynek poddany ochronie protekcjonistycznej. Niezależnie od zastosowanych narzędzi - aukcjoning czy benchmarking, ambitne cele redukcyjne EU pozostają niezmienne. Wprowadzając benchmarking efektywnościowy, EU po prostu potwierdzi, że chce być liderem w walce o ochronę klimatu, ale bez nieuzasadnionego poświęcania konkurencyjności na rzecz krajów, które nie chcą się zobowiązać do odpowiedniej redukcji emisji. Wydaje się, że to właśnie forsowanie aukcjoningu dla przemysłów przetwórczych nie stawia EU w lepszej pozycji negocjacyjnej na COP -15.

7. Należy zwiększyć elastyczność systemu ETS i umożliwić wymianę uprawnień do emisji zarówno pomiędzy krajami (mechanizmy JI oraz CDM) jak i wewnątrz krajów (z sektorów nie objętych ETS do sektorów objętych ETS). Dzięki temu inwestycje będą przeprowadzane w pierwszym rzędzie w sektorach i krajach o najwyższym potencjale efektywnej kosztowo redukcji CO2 umożliwiając osiągnięcie globalnego 20.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan
Warszawa, 5 listopada 2008 roku 

Źródło: PKPP Lewiatan - www.pkpplewiatan.pl

A.J.
Zespół e-prawnik.pl