Czym jest pomoc publiczna?
No wÅ‚aÅ›nie, wedÅ‚ug praw wolnego rynku – zÅ‚em. To rynek za pomocÄ… "naturalnych" mechanizmów ("tzw. niewidzialnej rÄ™ki"), jakim jest m.in. wolna konkurencja, wypiera sÅ‚abszych, daje bogactwo lepszym, a na pewno silniejszym i zapewnia harmoniÄ™ w obrocie handlowym. A pomoc publiczna może ten mechanizm tylko znieksztaÅ‚cić. Przepisy unijne (i tu trzeba zaznaczyć, że nasze wewnÄ™trzne przepisy nie regulujÄ… w ogóle kwestii merytorycznych zwiÄ…zanych z pomocÄ… paÅ„stwa, odsyÅ‚ajÄ…c do przepisów UE; polska ustawa reguluje jedynie procedurÄ™ udzielania takiej pomocy) wprowadzajÄ…c ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej, nie definiujÄ… jej wprost. Z opisu można jednak wywnioskować, że o pomocy publicznej mówimy wtedy, gdy wsparcie udzielone przedsiÄ™biorcy speÅ‚nia jednoczeÅ›nie nastÄ™pujÄ…ce warunki:
-
udzielane jest ono przez Państwo lub ze środków publicznych,
-
ma charakter selektywny, czyli uprzywilejowuje określonego lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów, co oznacza że nie jest pomocą publiczną powszechne zwolnienie z jakiegoś obowiązku finansowego wobec państwa,
-
grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE,
-
przedsiębiorca uzyskuje korzyść - "pomoc".
Wszystkie cztery przesłanki spełnione jednocześnie przesądzają o tym, że mamy do czynienia z pomocą publiczną. W przeciwnym wypadku korzystanie ze środków publicznych nie będzie taką pomocą, trzeba jednak pamiętać, że nie istnieje inny test na pomoc publiczną niż ten czteropunktowy przedstawiony powyżej. Popełnienie błędu interpretacyjnego może skończyć się nawet na wokandzie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu, zatem lepiej wychodzić z założenia, że wątpliwy środek pomocy jest pomocą publiczną i poszukiwać ewentualnie argumentów za tym, że nie jest, niż stwierdzić od razu jednoznacznie, że nie jest to na pewno pomoc publiczna.
PrzykÅ‚adowo dużo emocji budzi w Polsce kwestia zakÅ‚adów opieki zdrowotnej - czy sÄ… one beneficjentami pomocy publicznej, czy też nie? – WyjaÅ›nienia można znaleźć na stronie http://www.uokik.gov.pl/. Nie sÄ… to jednak wiążące ustalenia – ostatecznÄ… decyzjÄ™ podejmie Komisja Europejska w konkretnym przypadku, a może nawet Europejski TrybunaÅ‚ SprawiedliwoÅ›ci.
Kto jest beneficjentem pomocy publicznej?
Zanim przejdziemy do kwestii dopuszczalności pomocy, trzeba przede wszystkim ustalić, kogo będzie ona dotyczyć. Z góry trzeba zaznaczyć, że jest to niekiedy równie trudne pytanie, jak w przypadku ustalenia w ogóle istnienia pomocy publicznej.
Zgodnie z polskÄ… ustawÄ… (przepisy unijne nie ustalajÄ… definicji beneficjenta), gdy mówimy o beneficjencie pomocy publicznej, należy przez to rozumieć podmiot prowadzÄ…cy dziaÅ‚alność gospodarczÄ…, bez wzglÄ™du na formÄ™ organizacyjno-prawnÄ… oraz sposób finansowania, który otrzymaÅ‚ pomoc publicznÄ…. Czyli decydujÄ…cym kryterium bÄ™dzie tu dziaÅ‚alność gospodarcza – sam fakt jej podjÄ™cia, niezależnie od formy organizacyjnej, czy np. zapisów statutowych.
Czym jest dziaÅ‚alność gospodarcza? – Zgdodnie z ustawÄ… o swobodzie dziaÅ‚allnoÅ›ci gospodarczej, jest to zarobkowa dziaÅ‚alność wytwórcza, budowlana, handlowa, usÅ‚ugowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także dziaÅ‚alność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciÄ…gÅ‚y.
Nie należy jednak tracić czujnoÅ›ci przy okazji rozpatrywania każdej konkretnej sytuacji – w orzecznictwie UE znany jest przypadek pewnej wÅ‚oskiej gminy, która za pomocÄ… swojej jednostki uzyskaÅ‚a Å›rodki publiczne (bez przewidzianych procedur, jako że gmina nie prowadzi dziaÅ‚alnoÅ›ci gospodarczej) i wybudowaÅ‚a za nie stok narciarski. Pewien przedsiÄ™biorca, który też zamierzaÅ‚ zbudować taki stok na sÄ…siedniej górze, uznaÅ‚ takie wykorzystanie Å›rodków za naruszenie konkurencji i zaskarżyÅ‚ tÄ™ operacjÄ™ do Komisji Europejskiej. Przyznano mu racjÄ™ i gmina musiaÅ‚a zwrócić całą transzÄ™ publicznych pieniÄ™dzy. Tak wiÄ™c dziaÅ‚alność gospodarcza pozostaje podstawowym kryterium oceny, ale nie jedynym – trzeba mieć na wzglÄ™dzie specyfikÄ™ danej sytuacji, ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej i wyjÄ…tkowe warunki jej dopuszczalnoÅ›ci.
Czy pomoc publiczna jest w ogóle dopuszczalna?
Ogólna zasada mówi: nie. Jak to z zasadami bywa, istniejÄ… zawsze wyjÄ…tki. WÅ‚aÅ›ciwie można by powiedzieć, że caÅ‚e zagadnienie pomocy publicznej skupia siÄ™ wokół wyjÄ…tków. Ogólny zakaz bÄ™dzie jednak powodowaÅ‚, że interpretacja wyjÄ…tków bÄ™dzie miaÅ‚a charakter zawężajÄ…cy. Pierwsze z wyjÄ…tków majÄ… charakter interwencji paÅ„stwa w celu zapobiegniÄ™cia niekorzystnym zjawiskom spoÅ‚eczno – gospodarczym, lub w celu przywrócenia stanu, który wystÄ™powaÅ‚ przed zaistnieniem okolicznoÅ›ci wywoÅ‚ujÄ…cych niekorzystne zjawiska spoÅ‚eczno – gospodarcze. Dopuszczalna z mocy prawa jest zatem pomoc (tzw. ipso iure):
-
o charakterze socjalnym dla indywidualnych konsumentów, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji ze wzglÄ™du na pochodzenie towaru (gdyby np. MOPS przyznawaÅ‚ pomoc biednym w formie wyłącznie polskich produktów – byÅ‚oby to sprzeczne z tym wyjÄ…tkiem),
-
udzielana w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne wydarzenia,
-
ponadto dopuszcza się pomoc dla pewnych regionów RFN szczególnie dotkniętych podziałem Niemiec celem wyrównania strat gospodarczych spowodowanych przez ten podział.
Taka pomoc jest dopuszczalna i Komisja Europejska zainteresowana jest jedynie tym, czy przewidywane środki służą rzeczywiście określonym wyżej celom.
W pozostałych przypadkach, aby stwierdzić dopuszczalność pomocy musi:
-
istnieć wyraźnie określające warunki dopuszczalności akt prawny (rozporządzenie komisji Europejskiej),
-
wypowiedzieć się na ten temat komisja Europejska w trybie tzw. notyfikacji,
przy czym nie jest to podziaÅ‚ wykluczajÄ…cy siÄ™ – mimo istnienia aktu, opinia komisji bÄ™dzie niekiedy również niezbÄ™dna.
Na szczęście jednak dla oczekujÄ…cych udzielenia pomocy istniejÄ… takie akty prawne, które ze w wzglÄ™du na okreÅ›lone zjawiska spoÅ‚eczno – gospodarcze uznajÄ… pomoc publicznÄ… za dopuszczalnÄ… i zwalniajÄ… z obowiÄ…zku uzyskiwania opinii w tej sprawie w komisji Europejskiej.
Co to są wyłączenia grupowe?
Sytuacja, o której wyżej wczeÅ›niej napisaliÅ›my nazywana jest wÅ‚aÅ›nie wyłączeniami grupowymi – Rada Europejska uznaÅ‚a, że pewne rodzaje pomocy ze wzglÄ™du na swój charakter należy dopuÅ›cić i w tym celu daÅ‚a delegacjÄ™ Komisji Europejskiej, aby szczegółowo uregulowaÅ‚a te rodzaje. I tak wedÅ‚ug Rady z tych powodów dopuszczalne sÄ…:
-
pomoc na ratowanie i restrukturyzacje przedsiębiorców znajdujących się w trudnej sytuacji,
-
pomoc na badania i rozwój,
-
pomoc na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
-
pomoc na zatrudnienie,
-
pomoc na ochronę środowiska,
-
pomoc na szkolenia.
Dotychczas jednak Komisja wydaÅ‚a rozporzÄ…dzenia jedynie w sprawie pomocy dla maÅ‚ych i Å›rednich przedsiÄ™biorstw, na zatrudnienie i na szkolenia (w Å›lad za tymi rozporzÄ…dzeniami pojawiÅ‚y siÄ™ polskie odpowiedniki – rozporzÄ…dzenia rady ministrów). W pozostaÅ‚ym zakresie nie sÄ… znane szczegółowe warunki udzielania takich Å›rodków pomocowych (poza ogólnymi wytycznymi).
Poza wskazanymi wyłączeniami istnieje jeszcze jeden rodzaj pomocy, który przyczynia siÄ™ do tego, iż mimo ogólnego zakazu, w rzeczywistoÅ›ci pomoc publiczna staje siÄ™ powszechna i dopuszczalna – jest to pomoc de minimis.
Czym jest pomoc de minimis
Otóż Komisja Europejska uznaÅ‚a, że do pewnego progu finansowego pomoc publiczna jest w ogóle niegroźna dla wspólnego rynku, nie wpÅ‚ywa w żaden sposób na wymianÄ™ handlowÄ…. Tenże próg ustalono na wysokoÅ›ci 100 tys. euro i ustalono, że nie można go przekroczyć po zsumowaniu pomocy otrzymanej w ciÄ…gu ostatnich trzech lat. W przypadku starania siÄ™ o pomoc trzeba organowi udzielajÄ…cemu przedÅ‚ożyć informacjÄ™ – o uzyskanej dotychczas pomocy publicznej, najlepiej za ostatnich 6 lat; ponadto od 30 05 2004 organy udzielajÄ…ce majÄ… obowiÄ…zek wystawiać beneficjentom zaÅ›wiadczenia o uzyskanej pomocy publicznej de minimis, które również trzeba przesÅ‚ać na żądanie organu udzielajÄ…cego.
Nie ma znaczenia dla dopuszczalności takiej pomocy na co ją przeznaczymy.
W jakiej formie udzielana jest pomoc publiczna?
Nie ma znaczenia, jak nazywać siÄ™ bÄ™dzie przesuniÄ™cie pieniÄ™dzy publicznych do wnioskujÄ…cego podmiotu – czy bÄ™dzie to:
-
pożyczka lub kredyt udzielany na korzystniejszych niż rynkowe warunkach,
-
poręczenie lub gwarancja udzielana na warunkach korzystniejszych niż rynkowe,
-
dokapitalizowanie przedsiębiorstwa,
-
zaniechanie poboru podatku, odroczenie płatności lub rozłożenie jej na raty, czy umorzenie podatku,
-
dotacja, zwolnienia podatkowe,
-
zbycie lub oddanie mienia będącego własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, na warunkach korzystniejszych niż rynkowe
- jeżeli tylko zostaną spełnione jednocześnie wskazane wyżej warunki, to będziemy mieć do czynienia z pomocą publiczną (państwową).
I trzeba o tym wiedzieć, gdy np. czytamy przepisy Ordynacji podatkowej przyznajÄ…ce podatnikom możliwość ubiegania siÄ™ o umorzenie podatku. Sam taki zapis uzależniajÄ…cy umorzenie podatku jedynie od istnienia interesu publicznego, czy też ważnego interesu podatnika jest zapisem niepeÅ‚nym – wcale nie oznacza, że speÅ‚niajÄ…c warunki ustawowe nabywamy prawo do ulgi - przed nami caÅ‚y system prawa UE, caÅ‚y zestaw wyjÄ…tków od ogólnego zakazu i dopiero gdy tu znajdzie siÄ™ możliwość uzyskania pomocy publicznej, stanie siÄ™ ona realna.
Na czym polega notyfikacja pomocy publicznej?
Można zauważyć, iż w toku niniejszej porady przeszliÅ›my dość pÅ‚ynnie od ogólnego zakazu udzielania pomocy publicznej do ogólnego przyzwolenia na udzielanie takiej pomocy (pomoc de minimis). Niemniej, jeżeli nie uda nam siÄ™ dotrzeć do tego poziomu – ogólnej możliwoÅ›ci uzyskania pomocy czy to za pomocÄ… de minimis, czy wyłączeÅ„ grupowych, trzeba siÄ™ uzbroić w cierpliwość, zanim otrzymamy oczekiwanÄ… pomoc. Koniecznym bÄ™dzie sporzÄ…dzenie wniosku do Komisji Europejskiej o uznanie za zgodnÄ… z europejskim rynkiem i zatwierdzenie planowanej pomocy. Na szczęście roli poÅ›rednika miÄ™dzy przedsiÄ™biorcami a KE, podjÄ…Å‚ siÄ™ (na mocy ustawy) UrzÄ…d Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie – najpierw tam przesyÅ‚amy swój wniosek, gdzie wstÄ™pnie jest badany i oceniany pod tym samym kÄ…tem co w KE. Jeżeli UOKiK uzna, że planowana pomoc jest zgodna z przepisami – przesyÅ‚a wniosek do KE, jeÅ›li jednak zwróci nam wniosek stwierdzajÄ…c, iż jest niezgodna, przedsiÄ™biorca nie jest zwiÄ…zany takÄ… opiniÄ… i może wnieść o przesÅ‚anie takiego wniosku do KE niezależnie od stanowiska UOKiK.
Teoretycznie procedura notyfikacji przed KE trwać powinna 2 miesiące od wpłynięcia kompletnego wniosku, jednakże w przypadku pojawienia się wątpliwości procedura może przedłużyć się nawet do 18 miesięcy (KE zapytuje wtedy zainteresowane państwa Członkowskie o wyrażanie swoich opinii w sprawie). Cała procedura może zakończyć się zatwierdzeniem, odmową zatwierdzenia, bądź warunkowym zatwierdzeniem (od spełnienia jeszcze dodatkowych warunków będzie zależeć legalności pomocy publicznej) i dopiero wtedy może być podjęta decyzja o przesunięciu środków publicznych na konto przedsiębiorcy.
Kiedy pomoc publiczną będzie trzeba zwrócić?
Jeżeli z jakiegokolwiek źródła Komisja Europejska uzyska informację, że udzielona pomoc nastąpiła z naruszeniem obowiązującego prawa, wówczas rozpocznie procedurę weryfikacji takiej pomocy, która może zakończyć się decyzją o obowiązku zwrotu pomocy. Beneficjent może jeszcze za pośrednictwem Prezesa UOKiK wnieść odwołanie od decyzji KE i na czas postępowania przez Trybunałem Sprawiedliwości wykonanie decyzji o zwrocie ulega zawieszeniu. Obowiązek zwrotu obejmuje również odsetki od otrzymanych funduszy.
Jakie obowiązki sprawozdawcze ciążą na beneficjencie pomocy publicznej?
Zarówno na udzielających pomocy jak i na beneficjentach, w związku z koniecznością monitorowania pomocy, ciąży obowiązek sporządzania okresowych sprawozdań z udzielonej/otrzymanej pomocy. Organem monitorującym jest Prezes UOKiK. I tak beneficjent pomocy jest zobligowany:
-
do przekazywania informacji o dotyczącej ich pomocy publicznej Prezesowi Urzędu lub podmiotowi udzielającemu pomocy - na ich żądanie, w zakresie i terminach określonych w żądaniu,
-
do składania Prezesowi Urzędu lub podmiotowi udzielającemu pomocy okresowych sprawozdań dotyczących otrzymanej pomocy publicznej. Rada Ministrów określiła wzory formularzy takich sprawozdań, okresy sprawozdawcze, terminy składania sprawozdań, wzory formularzy sprawozdań oraz kategorie beneficjentów pomocy zobowiązanych do składania takich sprawozdań (stosowne rozporządzenia opublikowano w Dz. U. 2004 r., Nr 194, poz. 1984 oraz w Dz. U. 2004 r., Nr 192, poz. 1964).
Przy okazji obowiązków beneficjentów trzeba wspomnieć, że już podmiot ubiegający się o pomoc jest zobligowany do przedkładania informacji o otrzymanej dotychczas pomocy publicznej.
Pamiętaj, że:
-
w razie, gdy istnieje w jakimÅ› polskim przepisie możliwość wsparcia publicznymi pieniÄ™dzmi przedsiÄ™biorcy, nie można mówić wtedy, że mamy roszczenie o udzielenie takiej pomocy – wiążą nas niestety ogólnounijne przepisy o zakazie udzielania pomocy publicznej, które zawsze należy brać pod uwagÄ™ w takich sytuacjach,
-
aby w ogóle dany publiczny środek finansowy został uznany za pomoc publiczną, musi naruszać konkurencję bądź grozić jej naruszeniem, zakłócać wymianę handlową w UE, uprzywilejowywać konkretnego przedsiębiorcę lub grupę przedsiębiorców; nie należy bezkrytycznie podchodzić do pojęcia przedsiębiorcy jako jedynego możliwego beneficjenta pomocy publiczne, możliwym beneficjentem są także podmioty z sektora finansów publicznych,
-
ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej napotyka na sporÄ… liczbÄ™ wyjÄ…tków – do takich należy m.in. udzielanie pomocy publicznej w ramach wyłączeÅ„ grupowych, czy pomoc de minimis,
-
organem nadzorujÄ…cym pomoc publicznÄ… jest od 1.05.2004 r. Komisja Europejska, która dokonuje notyfikacji, czyli zatwierdzenia udzielenia ewentualnej pomocy publiczne. UrzÄ…d Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest jednostkÄ… poÅ›redniczÄ…cÄ… – tam można zwracać siÄ™ z zapytaniami w sprawach pomocy. Polecamy również kontakt z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi – tam też pracujÄ… specjaliÅ›ci od tego zagadnienia,
-
na beneficjentach pomocy ciążą obowiÄ…zki sprawozdawcze – trzeba w nich dokÅ‚adnie wskazać jak wykorzystaliÅ›my otrzymanÄ… pomoc
-
ignorowanie problemu pomocy publicznej może skończyć się nawet obowiązkiem jej zwrotu wraz z karnymi odsetkami.
Podstawa prawna:
-
Traktat ustanawiajÄ…cy WspólnotÄ™ EuropejskÄ… – art. 87 i nastÄ™pne,
-
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2004 r., Nr 123, poz. 1291, ze zmianami).