Pomoc publiczna - kto i kiedy może ją uzyskać?

27.12.2005

Czym jest pomoc publiczna?

No właśnie, według praw wolnego rynku - złem. To rynek za pomocą "naturalnych" mechanizmów ("tzw. niewidzialnej ręki"), jakim jest m.in. wolna konkurencja, wypiera słabszych, daje bogactwo lepszym, a na pewno silniejszym i zapewnia harmonię w obrocie handlowym. A pomoc publiczna może ten mechanizm tylko zniekształcić. Przepisy unijne (i tu trzeba zaznaczyć, że nasze wewnętrzne przepisy nie regulują w ogóle kwestii merytorycznych związanych z pomocą państwa, odsyłając do przepisów UE; polska ustawa reguluje jedynie procedurę udzielania takiej pomocy) wprowadzając ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej, nie definiują jej wprost. Z opisu można jednak wywnioskować, że o pomocy publicznej mówimy wtedy, gdy wsparcie udzielone przedsiębiorcy spełnia jednocześnie następujące warunki:

udzielane jest ono przez Państwo lub ze środków publicznych,
ma charakter selektywny, czyli uprzywilejowuje określonego lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów, co oznacza że nie jest pomocą publiczną powszechne zwolnienie z jakiegoś obowiązku finansowego wobec państwa,
grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE,
przedsiębiorca uzyskuje korzyść - "pomoc".

Wszystkie cztery przesłanki spełnione jednocześnie przesądzają o tym, że mamy do czynienia z pomocą publiczną. W przeciwnym wypadku korzystanie ze środków publicznych nie będzie taką pomocą, trzeba jednak pamiętać, że nie istnieje inny test na pomoc publiczną niż ten czteropunktowy przedstawiony powyżej. Popełnienie błędu interpretacyjnego może skończyć się nawet na wokandzie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu, zatem lepiej wychodzić z założenia, że wątpliwy środek pomocy jest pomocą publiczną i poszukiwać ewentualnie argumentów za tym, że nie jest, niż stwierdzić od razu jednoznacznie, że nie jest to na pewno pomoc publiczna.

Przykładowo dużo emocji budzi w Polsce kwestia zakładów opieki zdrowotnej - czy są one beneficjentami pomocy publicznej, czy też nie? - Wyjaśnienia można znaleźć na stronie http://www.uokik.gov.pl/. Nie są to jednak wiążące ustalenia - ostateczną decyzję podejmie Komisja Europejska w konkretnym przypadku, a może nawet Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Kto jest beneficjentem pomocy publicznej?

Zanim przejdziemy do kwestii dopuszczalności pomocy, trzeba przede wszystkim ustalić, kogo będzie ona dotyczyć. Z góry trzeba zaznaczyć, że jest to niekiedy równie trudne pytanie, jak w przypadku ustalenia w ogóle istnienia pomocy publicznej.

Zgodnie z polską ustawą (przepisy unijne nie ustalają definicji beneficjenta), gdy mówimy o beneficjencie pomocy publicznej, należy przez to rozumieć podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną. Czyli decydującym kryterium będzie tu działalność gospodarcza - sam fakt jej podjęcia, niezależnie od formy organizacyjnej, czy np. zapisów statutowych.

Czym jest działalność gospodarcza? - Zgdodnie z ustawą o swobodzie działallności gospodarczej, jest to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Nie należy jednak tracić czujności przy okazji rozpatrywania każdej konkretnej sytuacji - w orzecznictwie UE znany jest przypadek pewnej włoskiej gminy, która za pomocą swojej jednostki uzyskała środki publiczne (bez przewidzianych procedur, jako że gmina nie prowadzi działalności gospodarczej) i wybudowała za nie stok narciarski. Pewien przedsiębiorca, który też zamierzał zbudować taki stok na sąsiedniej górze, uznał takie wykorzystanie środków za naruszenie konkurencji i zaskarżył tę operację do Komisji Europejskiej. Przyznano mu rację i gmina musiała zwrócić całą transzę publicznych pieniędzy. Tak więc działalność gospodarcza pozostaje podstawowym kryterium oceny, ale nie jedynym - trzeba mieć na względzie specyfikę danej sytuacji, ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej i wyjątkowe warunki jej dopuszczalności.

Czy pomoc publiczna jest w ogóle dopuszczalna?

Ogólna zasada mówi: nie. Jak to z zasadami bywa, istnieją zawsze wyjątki. Właściwie można by powiedzieć, że całe zagadnienie pomocy publicznej skupia się wokół wyjątków. Ogólny zakaz będzie jednak powodował, że interpretacja wyjątków będzie miała charakter zawężający. Pierwsze z wyjątków mają charakter interwencji państwa w celu zapobiegnięcia niekorzystnym zjawiskom społeczno - gospodarczym, lub w celu przywrócenia stanu, który występował przed zaistnieniem okoliczności wywołujących niekorzystne zjawiska społeczno - gospodarcze. Dopuszczalna z mocy prawa jest zatem pomoc (tzw. ipso iure):

o charakterze socjalnym dla indywidualnych konsumentów, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji ze względu na pochodzenie towaru (gdyby np. MOPS przyznawał pomoc biednym w formie wyłącznie polskich produktów - byłoby to sprzeczne z tym wyjątkiem),
udzielana w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne wydarzenia,
ponadto dopuszcza się pomoc dla pewnych regionów RFN szczególnie dotkniętych podziałem Niemiec celem wyrównania strat gospodarczych spowodowanych przez ten podział.

Taka pomoc jest dopuszczalna i Komisja Europejska zainteresowana jest jedynie tym, czy przewidywane środki służą rzeczywiście określonym wyżej celom.

W pozostałych przypadkach, aby stwierdzić dopuszczalność pomocy musi:

istnieć wyraźnie określające warunki dopuszczalności akt prawny (rozporządzenie komisji Europejskiej),
wypowiedzieć się na ten temat komisja Europejska w trybie tzw. notyfikacji,

przy czym nie jest to podział wykluczający się - mimo istnienia aktu, opinia komisji będzie niekiedy również niezbędna.

Na szczęście jednak dla oczekujących udzielenia pomocy istnieją takie akty prawne, które ze w względu na określone zjawiska społeczno - gospodarcze uznają pomoc publiczną za dopuszczalną i zwalniają z obowiązku uzyskiwania opinii w tej sprawie w komisji Europejskiej.

Co to są wyłączenia grupowe?

Sytuacja, o której wyżej wcześniej napisaliśmy nazywana jest właśnie wyłączeniami grupowymi - Rada Europejska uznała, że pewne rodzaje pomocy ze względu na swój charakter należy dopuścić i w tym celu dała delegację Komisji Europejskiej, aby szczegółowo uregulowała te rodzaje. I tak według Rady z tych powodów dopuszczalne są:

pomoc na ratowanie i restrukturyzacje przedsiębiorców znajdujących się w trudnej sytuacji,
pomoc na badania i rozwój,
pomoc na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
pomoc na zatrudnienie,
pomoc na ochronę środowiska,
pomoc na szkolenia.

Dotychczas jednak Komisja wydała rozporządzenia jedynie w sprawie pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw, na zatrudnienie i na szkolenia (w ślad za tymi rozporządzeniami pojawiły się polskie odpowiedniki - rozporządzenia rady ministrów). W pozostałym zakresie nie są znane szczegółowe warunki udzielania takich środków pomocowych (poza ogólnymi wytycznymi).

Poza wskazanymi wyłączeniami istnieje jeszcze jeden rodzaj pomocy, który przyczynia się do tego, iż mimo ogólnego zakazu, w rzeczywistości pomoc publiczna staje się powszechna i dopuszczalna - jest to pomoc de minimis.

Czym jest pomoc de minimis

Otóż Komisja Europejska uznała, że do pewnego progu finansowego pomoc publiczna jest w ogóle niegroźna dla wspólnego rynku, nie wpływa w żaden sposób na wymianę handlową. Tenże próg ustalono na wysokości 100 tys. euro i ustalono, że nie można go przekroczyć po zsumowaniu pomocy otrzymanej w ciągu ostatnich trzech lat. W przypadku starania się o pomoc trzeba organowi udzielającemu przedłożyć informację - o uzyskanej dotychczas pomocy publicznej, najlepiej za ostatnich 6 lat; ponadto od 30 05 2004 organy udzielające mają obowiązek wystawiać beneficjentom zaświadczenia o uzyskanej pomocy publicznej de minimis, które również trzeba przesłać na żądanie organu udzielającego.

Nie ma znaczenia dla dopuszczalności takiej pomocy na co ją przeznaczymy.

W jakiej formie udzielana jest pomoc publiczna?

Nie ma znaczenia, jak nazywać się będzie przesunięcie pieniędzy publicznych do wnioskującego podmiotu - czy będzie to:

pożyczka lub kredyt udzielany na korzystniejszych niż rynkowe warunkach,
poręczenie lub gwarancja udzielana na warunkach korzystniejszych niż rynkowe,
dokapitalizowanie przedsiębiorstwa,
zaniechanie poboru podatku, odroczenie płatności lub rozłożenie jej na raty, czy umorzenie podatku,
dotacja, zwolnienia podatkowe,
zbycie lub oddanie mienia będącego własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, na warunkach korzystniejszych niż rynkowe

- jeżeli tylko zostaną spełnione jednocześnie wskazane wyżej warunki, to będziemy mieć do czynienia z pomocą publiczną (państwową).

I trzeba o tym wiedzieć, gdy np. czytamy przepisy Ordynacji podatkowej przyznające podatnikom możliwość ubiegania się o umorzenie podatku. Sam taki zapis uzależniający umorzenie podatku jedynie od istnienia interesu publicznego, czy też ważnego interesu podatnika jest zapisem niepełnym - wcale nie oznacza, że spełniając warunki ustawowe nabywamy prawo do ulgi - przed nami cały system prawa UE, cały zestaw wyjątków od ogólnego zakazu i dopiero gdy tu znajdzie się możliwość uzyskania pomocy publicznej, stanie się ona realna.

Na czym polega notyfikacja pomocy publicznej?

Można zauważyć, iż w toku niniejszej porady przeszliśmy dość płynnie od ogólnego zakazu udzielania pomocy publicznej do ogólnego przyzwolenia na udzielanie takiej pomocy (pomoc de minimis). Niemniej, jeżeli nie uda nam się dotrzeć do tego poziomu - ogólnej możliwości uzyskania pomocy czy to za pomocą de minimis, czy wyłączeń grupowych, trzeba się uzbroić w cierpliwość, zanim otrzymamy oczekiwaną pomoc. Koniecznym będzie sporządzenie wniosku do Komisji Europejskiej o uznanie za zgodną z europejskim rynkiem i zatwierdzenie planowanej pomocy. Na szczęście roli pośrednika między przedsiębiorcami a KE, podjął się (na mocy ustawy) Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie - najpierw tam przesyłamy swój wniosek, gdzie wstępnie jest badany i oceniany pod tym samym kątem co w KE. Jeżeli UOKiK uzna, że planowana pomoc jest zgodna z przepisami - przesyła wniosek do KE, jeśli jednak zwróci nam wniosek stwierdzając, iż jest niezgodna, przedsiębiorca nie jest związany taką opinią i może wnieść o przesłanie takiego wniosku do KE niezależnie od stanowiska UOKiK.

Teoretycznie procedura notyfikacji przed KE trwać powinna 2 miesiące od wpłynięcia kompletnego wniosku, jednakże w przypadku pojawienia się wątpliwości procedura może przedłużyć się nawet do 18 miesięcy (KE zapytuje wtedy zainteresowane państwa Członkowskie o wyrażanie swoich opinii w sprawie). Cała procedura może zakończyć się zatwierdzeniem, odmową zatwierdzenia, bądź warunkowym zatwierdzeniem (od spełnienia jeszcze dodatkowych warunków będzie zależeć legalności pomocy publicznej) i dopiero wtedy może być podjęta decyzja o przesunięciu środków publicznych na konto przedsiębiorcy.

Kiedy pomoc publiczną będzie trzeba zwrócić?

Jeżeli z jakiegokolwiek źródła Komisja Europejska uzyska informację, że udzielona pomoc nastąpiła z naruszeniem obowiązującego prawa, wówczas rozpocznie procedurę weryfikacji takiej pomocy, która może zakończyć się decyzją o obowiązku zwrotu pomocy. Beneficjent może jeszcze za pośrednictwem Prezesa UOKiK wnieść odwołanie od decyzji KE i na czas postępowania przez Trybunałem Sprawiedliwości wykonanie decyzji o zwrocie ulega zawieszeniu. Obowiązek zwrotu obejmuje również odsetki od otrzymanych funduszy.

Jakie obowiązki sprawozdawcze ciążą na beneficjencie pomocy publicznej?

Zarówno na udzielających pomocy jak i na beneficjentach, w związku z koniecznością monitorowania pomocy, ciąży obowiązek sporządzania okresowych sprawozdań z udzielonej/otrzymanej pomocy. Organem monitorującym jest Prezes UOKiK. I tak beneficjent pomocy jest zobligowany:

do przekazywania informacji o dotyczącej ich pomocy publicznej Prezesowi Urzędu lub podmiotowi udzielającemu pomocy - na ich żądanie, w zakresie i terminach określonych w żądaniu,
do składania Prezesowi Urzędu lub podmiotowi udzielającemu pomocy okresowych sprawozdań dotyczących otrzymanej pomocy publicznej. Rada Ministrów określiła wzory formularzy takich sprawozdań, okresy sprawozdawcze, terminy składania sprawozdań, wzory formularzy sprawozdań oraz kategorie beneficjentów pomocy zobowiązanych do składania takich sprawozdań (stosowne rozporządzenia opublikowano w Dz. U. 2004 r., Nr 194, poz. 1984 oraz w Dz. U. 2004 r., Nr 192, poz. 1964).

Przy okazji obowiązków beneficjentów trzeba wspomnieć, że już podmiot ubiegający się o pomoc jest zobligowany do przedkładania informacji o otrzymanej dotychczas pomocy publicznej.

Pamiętaj, że:

w razie, gdy istnieje w jakimś polskim przepisie możliwość wsparcia publicznymi pieniędzmi przedsiębiorcy, nie można mówić wtedy, że mamy roszczenie o udzielenie takiej pomocy - wiążą nas niestety ogólnounijne przepisy o zakazie udzielania pomocy publicznej, które zawsze należy brać pod uwagę w takich sytuacjach,
aby w ogóle dany publiczny środek finansowy został uznany za pomoc publiczną, musi naruszać konkurencję bądź grozić jej naruszeniem, zakłócać wymianę handlową w UE, uprzywilejowywać konkretnego przedsiębiorcę lub grupę przedsiębiorców; nie należy bezkrytycznie podchodzić do pojęcia przedsiębiorcy jako jedynego możliwego beneficjenta pomocy publiczne, możliwym beneficjentem są także podmioty z sektora finansów publicznych,
ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej napotyka na sporą liczbę wyjątków - do takich należy m.in. udzielanie pomocy publicznej w ramach wyłączeń grupowych, czy pomoc de minimis,
organem nadzorującym pomoc publiczną jest od 1.05.2004 r. Komisja Europejska, która dokonuje notyfikacji, czyli zatwierdzenia udzielenia ewentualnej pomocy publiczne. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest jednostką pośredniczącą - tam można zwracać się z zapytaniami w sprawach pomocy. Polecamy również kontakt z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi - tam też pracują specjaliści od tego zagadnienia,
na beneficjentach pomocy ciążą obowiązki sprawozdawcze - trzeba w nich dokładnie wskazać jak wykorzystaliśmy otrzymaną pomoc
ignorowanie problemu pomocy publicznej może skończyć się nawet obowiązkiem jej zwrotu wraz z karnymi odsetkami.

Podstawa prawna:

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską - art. 87 i następne,
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2004 r., Nr 123, poz. 1291, ze zmianami).