Według NIK fundusze unijne przynoszą efekty

Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie realizację programów operacyjnych. Wnioski? Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego zapewnił skuteczną koordynację realizacji celów inwestowania funduszy unijnych i związanych z nimi wskaźników. Instytucje zarządzające należycie monitorowały wdrażanie programów.

Fundusze unijne pod czujnym okiem ekspertów

Kontrola NIK została przeprowadzona w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju oraz u 35 przedsiębiorców będących beneficjentami. Objęła okres od 1 stycznia 2014 roku do 18 stycznia 2019 roku.

Najwyższa Izba Kontroli zbadała realizację celów na koniec 2018 r. określonych w tak zwanych ramach wykonania,  czyli  poziom wskaźników finansowych i rzeczowych  dla 5 krajowych (KPO) oraz 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO). NIK pozytywnie oceniła realizację objętych kontrolą programów. Na koniec ubiegłego roku wszystkie programy osiągnęły planowane cele.

NIK oceniła, że w ciągu ostatniego roku nastąpiło przyspieszenie wykorzystania funduszy unijnych, w szczególności w regionach. Nie we wszystkich województwach udało się zrealizować cele, co nie wiąże się z utratą środków, lecz przesunięciem do innych części programów. Na koniec 2018 roku najsłabsze wyniki w realizacji założonych celów uzyskano w województwach: kujawsko-pomorskim, podlaskim, świętokrzyskim, śląskim, lubelskim, opolskim, warmińsko-mazurskim, mazowieckim i łódzkim.

Z raportu Izby wynika, że spośród programów krajowych jedynie w programie Wiedza Edukacja Rozwój nie zostały w pełni osiągnięte wskaźniki wyznaczone na koniec 2018 roku Różnica między założonym celem a rzeczywistym rezultatem jest niewielka. Zatem środki pozostają do wykorzystania w programie.

- "Polska jest wzorcowym przykładem wykorzystania środków unijnych. Sprawnie wydawane są pieniądze z funduszy krajowych i regionalnych. Mamy w tym swój udział, bo Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju zarządza większością funduszy polityki spójności dla Polski. Ustalenia Najwyższej Izby Kontroli to dla nas dowód, że system działa" – powiedział minister inwestycji i rozwoju Jerzy Kwieciński.

- "Dobry wynik osiągnięty na koniec 2018 roku to przede wszystkim zasługa beneficjentów realizujących projekty. To także efekt naszej ubiegłorocznej akcji mobilizującej regiony do wzmożonego działania. Wówczas nie wszyscy podchodzili do tego ze zrozumieniem, dziś wiemy, że było warto" – dodał Kwieciński.

W ocenie NIK Instytucje zarządzające programami należycie monitorowały proces realizacji programów oraz podejmowały działania zaradcze i naprawcze, gdy pojawiały się problemy.

Badaniu poddano także efekty wykorzystania środków UE przez przedsiębiorców w ramach Programu Inteligentny Rozwój (program ogólnopolski, zarządzany przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju) oraz 16 programów regionalnych (zarządzanych przez władze województw). Kontrola wybranych projektów wykazała, że według stanu na koniec 2018 roku prawie 7900 przedsiębiorstw, dzięki wsparciu z funduszy unijnych, wykorzystywało wyniki badań naukowych bądź wprowadzało na rynek nowe i ulepszone produkty lub usługi, na przykład  w zakresie ochrony środowiska, budownictwa, poligrafii, technologii informatycznych, motoryzacji, medycyny.

W samym Programie Inteligentny Rozwój z nadwyżką wykonano wskaźniki dotyczące liczby firm objętych dofinansowaniem w ramach wsparcia otoczenia i potencjału innowacyjnych przedsiębiorstw oraz kwoty wydatków. Wskaźnik dotyczący liczby firm zrealizowano w 175%, a związany z wydatkami w 226%.

Polska na tle pozostałych państw UE

Procent środków zakontraktowanych w ramach Polityki Spójności na koniec 2018 roku był w Polsce zbliżony do średniej unijnej (68%) i wynosił 72%. Najwyższe wartości osiągnęło w zakresie kontraktacji pięć państw członkowskich: Węgry (104%), Malta (84%), Portugalia (82%), Belgia (80%) i Cypr (80%). Najniższe wartości osiągnęły w zakresie kontraktacji: Austria (57%), Luksemburg (56%) i Hiszpania (49%).

Podobnie jest z wydatkowanymi środkami. Ich procent w ramach Polityki Spójności na koniec 2018 roku był w Polsce zbliżony do średniej unijnej (28% środków wydatkowanych) i wynosił 26% dostępnej alokacji na lata 2014-2020. Najwyższe wartości osiągnęły w zakresie wydatkowania cztery państwa członkowskie: Finlandia (55%), Irlandia (46%), Luksemburg (45%) i Austria (44%). Najniższą wartość osiągnęła w zakresie wydatkowania Chorwacja (17%).

Co ustaliła NIK?

Realizacja programów operacyjnych w Polsce przebiega prawidłowo, na ogół osiągane były wymagane na koniec 2018 r. efekty finansowe i rzeczowe. Instytucje zarządzające tymi programami w zakresie polityki spójności Unii Europejskiej należycie monitorowały realizację programów, w razie potrzeby podejmowały działania zaradcze i naprawcze, przyczyniając się do osiągania zakładanych celów. Programy operacyjne określają sposób wdrażania funduszy, które Polska otrzymuje z UE na realizację celów objętych polityką spójności. W przypadku pięciu z 35 zbadanych projektów beneficjentów wystąpiły nieprawidłowości, które jednak, w ocenie NIK, na ogół nie miały zasadniczego wpływu na osiągnięcie zakładanych rezultatów. Beneficjenci naprawiali powstałe błędy jeszcze w trakcie kontroli NIK.

Umowa Partnerstwa (UP) zawarta pomiędzy Polską a Komisją Europejską określa m.in. priorytety, warunki efektywnego i korzystania z unijnych funduszy na lata 2014-2020. Instrumentami realizacji UP są krajowe i regionalne programy operacyjne. Programy wraz z UP określają oczekiwane rezultaty oraz obowiązujące ramy finansowe i wdrożeniowe. Właściwą realizację programów koordynuje minister właściwy ds. rozwoju regionalnego. Minister Inwestycji i Rozwoju oraz zarządy województw jako instytucje zarządzające programami powinni zapewnić jak najlepsze wykorzystanie funduszy i osiągnięcie zakładanych rezultatów. Beneficjenci zaś są zobowiązani do osiągnięcia celów projektów i rezultatów opisanych w umowie o dofinansowanie.

Wcześniejsza kontrola NIK z 2017 r., dotycząca zarządzania wykorzystaniem środków UE na lata 2014-2020 w ramach polityki spójności, wykazała bardzo niski poziom wydatkowania środków unijnych oraz bardzo niski poziom zaawansowania realizacji w przypadku 60 spośród 192 osi priorytetowych krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Jako oś priorytetową należy rozumieć grupę powiązanych ze sobą projektów mających wspólne cele, zdefiniowane w programie operacyjnym.

Komisja Europejska dokona przeglądu osiągniętych efektów tych programów w 2019 r. Niewykonanie wskaźników na poziomie celów pośrednich na 2018 r. może grozić utratą części środków i tym samym zmniejszeniem dofinansowania dla programu.

Dlatego NIK w 2018 r. ponownie zbadała stan realizacji programów operacyjnych, w których poziom zaawansowania stwarzał ryzyko niepełnego osiągnięcia celów pośrednich. Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju oraz u 35 przedsiębiorców będących beneficjentami. Objęła ona okres od 1 stycznia 2014 do 18 stycznia 2019 r.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Cele pośrednie programów operacyjnych na koniec 2018 r. zostały określone w tzw. ramach wykonania, tj. jako wskaźniki finansowe i rzeczowe w programach dla poszczególnych osi priorytetowych. Komisja Europejska uznaje cele pośrednie za osiągnięte, jeżeli wszystkie wskaźniki wykonania osiągnęły co najmniej 85% wartości celu pośredniego do końca 2018 r. W drodze odstępstwa, w przypadku gdy plany wykonania obejmują trzy lub więcej wskaźników, cele pośrednie lub końcowe priorytetu uważa się za osiągnięte, jeżeli wszystkie wskaźniki, z wyjątkiem jednego, osiągnęły co najmniej 85% wartości odpowiedniego celu pośredniego do końca 2018 r. Wskaźnik ten, który nie osiągnął 85% wartości odpowiedniego celu pośredniego, musi jednak osiągnąć co najmniej 75% wartości odpowiedniego celu pośredniego. NIK zbadała w tym zakresie realizację pięciu krajowych programów operacyjnych (PO):

• Polska Wschodnia (PO PW),
• Polska Cyfrowa (PO PC),
• Inteligentny Rozwój (PO IR),
• Infrastruktura i Środowisko (PO IŚ),
• Wiedza, Edukacja, Rozwój (PO WER),

a także realizację 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO).

Na poniższym wykresie przedstawiono (w %) jaka część wskaźników rzeczowych na koniec III i IV kwartału 2018 r. w krajowych programach operacyjnych osiągnęła minimum 85% celu pośredniego określonego na koniec 2018 r.:

W IV kwartale 2018 r. odnotowano istotny postęp w realizacji wskaźników rzeczowych w krajowych programach operacyjnych, tak że prawie wszystkie wskaźniki osiągnięto na wymaganym poziomie. Jak ustaliła NIK, tylko w przypadku PO WER 2 proc. wskaźników rzeczowych nie osiągnęło pełnej wartości celu pośredniego.

Także w przypadku RPO w IV kwartale 2018 r. odnotowano znaczny postęp, jednak nie wszystkie wskaźniki rzeczowe zostały osiągnięte na wymaganym poziomie.

Na poniższym wykresie przedstawiono (w %) jaka część wskaźników rzeczowych na koniec III i IV kwartału 2018 r. w regionalnych programach operacyjnych osiągnęła minimum 85% celu pośredniego na koniec 2018 r.:

Na koniec IV kwartału 2018 r. w 14 RPO osiągnięty został poziom wskaźników rzeczowych powyżej 85% wartości celu pośredniego. W przypadku RPO Woj. Lubelskiego i RPO Woj. Świętokrzyskiego 95% wskaźników rzeczowych ram wykonania zostało osiągniętych na poziomie co najmniej 85%.

W przypadku wskaźników finansowych najsłabsze wyniki w IV kwartale 2018 r. w osiąganiu celów pośrednich krajowych programów operacyjnych dotyczyły PO WER, w którym poziom powyżej 85% wartości celu pośredniego osiągnęło 83% wskaźników finansowych. W przypadku PO IR poziom powyżej 85% wartości celu pośredniego osiągnęło 88% wskaźników finansowych.

Na wykresie przedstawiono (w %) jaka część wskaźników finansowych na koniec III kwartału i IV kwartału 2018 r. osiągnęła minimum 85% celu pośredniego na koniec 2018 r. w krajowych programach operacyjnych.

Najsłabsze wyniki w osiąganiu na koniec IV kwartału 2018 r. celów pośrednich ram wykonania w regionalnych programach operacyjnych uzyskano w województwie kujawsko-pomorskim, gdzie 55% wskaźników finansowych osiągnęło poziom powyżej 85% wartości celu pośredniego. Nie wszystkie wskaźniki finansowe celów pośrednich zostały osiągnięte na poziomie 85% również w przypadku RPO w województwach: podlaskim, świętokrzyskim, śląskim, lubelskim, opolskim, warmińsko-mazurskim, mazowieckim i łódzkim.

Na wykresie przedstawiono (w %) jaka część wskaźników finansowych na koniec III kwartału i IV kwartału 2018 r. osiągnęła minimum 85% celu pośredniego na koniec 2018 r. w regionalnych programach operacyjnych:

Instytucje zarządzające (IZ) RPO, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu wskaźników ram wykonania programów operacyjnych podejmowały działania zaradcze, m.in.:

• stały monitoring osiąganych wartości wskaźników, stałe monitorowanie umów o dofinansowanie, wniosków o płatność i kontrole udzielania zamówienia publicznego,
• współpraca z beneficjentami w celu poprawnego rozliczania wniosków o płatność,
• nadzór na sprawną realizacją działań w projekcie i jego rozliczeniem,
• rozliczenie wskaźnika na podstawie rzeczowo zrealizowanych działań w ramach realizowanych projektów, bez finansowego zamknięcia projektu.

Tak duży wzrost osiągniętych wartości wskaźników to nie tylko zasługa instytucji zarządzających programami operacyjnymi, lecz także efekt nowelizacji rozporządzenia Nr 215/2014 Komisji Europejskiej, dokonanej w 2018 r. Dzięki niej instytucje zarządzające programami mogą do wskaźników finansowych wliczać także płatności pośrednie, nie zaś, jak było przed nowelizacją, tylko i wyłącznie płatności końcowe. Zmiana ta znacznie poprawiła wartości wskaźników sprawozdawanych przez IZ. Ponadto, w grudniu 2018 r., Komisja Europejska przekazała Ministerstwu Inwestycji i Rozwoju korzystną interpretację dotyczącą sposobu wykazywania wartości wskaźników finansowych i rzeczowych wybranych do ram wykonania. Zgodnie z nią, IZ może wykazywać realizację wskaźnika na podstawie wydatków zawartych we wnioskach o płatność przekazanych do KE przed zatwierdzeniem sprawozdania rocznego z realizacji programu (do czerwca 2019 r.). Wydatki te muszą jednak być poniesione przez beneficjenta i opłacone do końca 2018 r. Dzięki tej interpretacji, część IZ, które wcześniej sygnalizowały problem z realizacją wskaźników, może zrealizować cele na koniec 2018 r.

Kontrola wybranych projektów realizowanych w ramach PO IR i 16 RPO, wykazała że na ogół osiągnięto w nich zakładane efekty. Przedsiębiorcy mogli korzystać ze wsparcia funduszy unijnych z PO IR i 16 RPO, m.in. na zwiększenie roli innowacji i prac badawczo - rozwojowych (B+R) w gospodarce, a także na działania przyczyniające się do zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw i zwiększenia ich potencjału do świadczenia nowych usług na zasadach komercyjnych. Według stanu na koniec 2018 r. prawie 7900 przedsiębiorstw dzięki wsparciu z funduszy unijnych wykorzystywało wyniki badań naukowych bądź wprowadzało nowe lub ulepszone produkty lub usługi na rynek. Uzyskane efekty dotyczyły nowych lub ulepszonych produktów lub usług, np. w zakresie ochrony środowiska, budownictwa, poligrafii, technologii informatycznych, motoryzacji, medycyny.

Poniżej przedstawiono poziom realizacji planu na koniec 2018 r. w zakresie liczby przedsiębiorstw objętych wsparciem i kwoty wydatków kwalifikowanych w osi priorytetowej Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój (odpowiednio: liczba, kwota i % planu):

Realizacja planowanej na koniec 2018 r. liczby przedsiębiorstw objętych wsparciem w ramach 3 osi POIR była skuteczna i wynosiła 175 %, natomiast realizacja zaplanowanej kwoty wydatków kwalifikowalnych wyniosła 226%.

Poniżej przedstawiono liczbę przedsiębiorstw objętych wsparciem w wybranej osi priorytetowej regionalnego programu operacyjnego oraz osiągnięty % realizacji planu dla tego wskaźnika na koniec 2018 r. w:

Spośród osi RPO analizowanych przez NIK, największą liczbę przedsiębiorstw, tj. 1481 objęto wsparciem w ramach osi 1 RPO Woj. Dolnośląskiego, a najmniejszą, tj. 19 przedsiębiorstw w osi 1 RPO Woj. Łódzkiego. Realizacja planu dotyczącego liczby przedsiębiorstw objętych wsparciem była skuteczna i wynosiła od 97% w przypadku osi 1 Woj. Kujawsko-Pomorskiego do 680% dla osi 3 Woj. Małopolskiego.

Kwotę wydatków rozliczonych przez beneficjentów w wybranej osi priorytetowej regionalnego programu operacyjnego oraz osiągnięty poziom realizacji planu tego wskaźnika na koniec 2018 r. (odpowiednio w mln zł i w %) przedstawiono na wykresie poniżej:

W ramach osi 1 najwyższą kwotę wydatków rozliczono w RPO Woj. Wielkopolskiego, tj. 242 mln zł, a najniższą w RPO Woj. Łódzkiego, tj. 9,6 mln zł. Z kolei w ramach osi 2 najwyższą kwotę wydatków rozliczono w RPO Woj. Pomorskiego, tj. 59,5 mln zł, a najniższą w RPO Woj. Opolskiego, tj. 35,8 mln zł. W ramach osi 3 najwyższą kwotę wydatków rozliczono w RPO Woj. Śląskiego, tj. 125,7 mln zł, a najniższą w RPO Woj. Małopolskiego, tj. 50,2 mln zł.

W przypadku RPO Woj. Łódzkiego na niski stopień realizacji wskaźnika finansowego, tj. 35%, wpływ miało niewielkie zainteresowanie przedsiębiorstw realizacją projektów dotyczących infrastruktury badawczo - rozwojowej (B+R) oraz dotyczących przeprowadzenia prac B+R, niewystarczająco wysoki potencjał przedsiębiorstw do prowadzenia prac B+R, niska jakość merytoryczna projektów, zmiany dokonywane przez beneficjentów w harmonogramach płatności w zakresie wydłużenia terminu realizacji, rezygnacje beneficjentów z podpisania umowy o dofinansowanie. IZ RPO Woj. Łódzkiego podjęła m.in. następujące działania zaradcze: usprawnienia naboru, zmiana kryteriów wyboru projektów, zmiany w zakresie przebiegu oceny, zmiana limitów wartości kosztów kwalifikowalnych, uproszczone metody rozliczania wydatków, zmiany w katalogu wydatków kwalifikowalnych, ankiety kierowane do wnioskodawców po zakończonym procesie naboru w celu dalszego ulepszania oferty kierowanej do potencjalnych beneficjentów, szkolenia eksperckie w zakresie analizy finansowej, będące odpowiedzią na potrzeby wnioskodawców sygnalizowane w ankietach, aktywizacja beneficjentów do regularnego i terminowego składania wniosków o płatność, prowadzenie działań szkoleniowo-informacyjnych w stosunku do beneficjentów celem ograniczenia błędów w składanych wnioskach o płatność, wprowadzenie wewnętrznych procedur mających usprawnić proces weryfikacji wniosków o płatność, bieżące monitorowanie postępów wdrażania projektów w celu ich realizacji zgodnie z pierwotnymi założeniami, intensyfikację działań informacyjno-promocyjnych.

Ujawnione przez NIK nieprawidłowości na ogół nie miały zasadniczego wpływu na osiągnięcie zakładanych rezultatów projektów. W przypadku stwierdzonych nieprawidłowości beneficjenci naprawiali powstałe błędy już w trakcie kontroli NIK.

Skontrolowani przez NIK beneficjenci poza nielicznymi wyjątkami w pełni osiągali zakładane rezultaty. Np. kontrola NIK wykazała, że w jednym przypadku beneficjent nie wykorzystywał zakupionych w projekcie urządzeń do produkcji nowego produktu. Produkcja innowacyjnej folii, której wprowadzenie na rynek było celem projektu, stanowiła około 0,6% produkcji tej maszyny, a w pozostałym zakresie ww. urządzenia były wykorzystywane do produkcji zwykłej folii, nie posiadającej charakteru innowacyjnego. W ocenie NIK, wykorzystywanie nabytych w ramach projektu urządzeń w celach innych niż określone we wniosku i umowie o dofinansowanie może prowadzić do naruszenia zasady trwałości projektu.

Innowacje wdrożone , w wyniku realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE w ramach 16 RPO przez skontrolowanych przedsiębiorców dotyczyły wprowadzenia nowych lub ulepszonych produktów lub usług na rynek. Było to np. uruchomienie pieca do hartowania szkła przy zastosowaniu innowacyjnej technologii, innowacyjna produkcja kostki brukowej czy uruchomienie produkcji nowych typów pianek poliuretanowych.

Efekty projektów objętych szczegółową kontrolą NIK w osiach priorytetowych regionalnych programów operacyjnych, według stanu na koniec 2018 r. przedstawiono na poniższym wykresie:

Efekty uzyskane w Polsce na tle pozostałych państw UE

Procent środków zakontraktowanych w ramach Polityki Spójności na koniec 2018 r. był w Polsce zbliżony do średniej unijnej (68% środków zakontraktowanych) i wynosił 72% dostępnych środków z alokacji. Najwyższe wartości osiągnęło w zakresie kontraktacji pięć państw członkowskich: Węgry (104%), Malta (84%), Portugalia (82%), Belgia (80%) i Cypr (80%). Najniższe wartości osiągnęły w zakresie kontraktacji: Austria (57%), Luksemburg (56%) i Hiszpania (49%).

Podobnie jest z wydatkowanymi środkami. Ich procent w ramach Polityki Spójności na koniec 2018 r. był w Polsce zbliżony do średniej unijnej (28% środków wydatkowanych) i wynosił 26% środków alokacji na lata 2014-2020.

Najwyższe wartości osiągnęły w zakresie wydatkowania cztery państwa członkowskie: Finlandia (55%), Irlandia (46%), Luksemburg (45%) i Austria (44%). Najniższą wartość osiągnęła w zakresie wydatkowania Chorwacja (17%).

Wnioski

Do Instytucji Koordynującej Umowę Partnerstwa, Instytucji Zarządzających krajowymi i regionalnymi programami o dalsze intensyfikowanie działań w celu zminimalizowania ryzyka nieosiągnięcia celów końcowych na 2023 r., określonych w ramach wykonania, w zagrożonych osiach priorytetowych krajowych i regionalnych programów operacyjnych.

Do przedsiębiorców realizujących projekty współfinansowane z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych o zapewnienie osiągnięcia planowanego poziomu przychodów ze sprzedaży nowych lub ulepszonych produktów lub usług tak, by pozyskiwać nowych klientów.

PLIKI

• Plik w formacie pdfNIK o realizacji programów operacyjnych - informacje szczegółowe (plik PDF)Rozmiar: 2,90 MB
• Plik w formacie pdfNIK o realizacji programów operacyjnych - prezentacja (plik PDF)Rozmiar: 3,43 MB

LINKI

• Wystąpienia pokontrolne

A.J.
Zespół e-prawnik.pl