Uproszczenia w budownictwie

7.11.2019

Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez ministra finansów, inwestycji i rozwoju.

Co przewiduje rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw?

Proces inwestycyjno-budowlany zostanie uproszczony i przyspieszony. Chodzi o uproszczenie zbyt rygorystycznych procedur, usunięcie nadmiernych obowiązków po stronie inwestora oraz doprecyzowanie przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne.

Łatwiej będzie można zalegalizować, co najmniej 20-letnie, samowole budowlane. Dzięki temu zostaną one włączone do systemu kontroli bezpieczeństwa. Warunkiem uproszczonej, bezpłatnej procedury będzie przedstawienie ekspertyzy technicznej, potwierdzającej możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

Zaproponowano, aby projekt budowlany składał się z:

projektu zagospodarowania działki lub terenu (usytuowanie, układ komunikacyjny, informacja o obszarze oddziaływania obiektu),
projektu architektoniczno-budowlanego (układ przestrzenny, projektowane rozwiązania techniczne i materiałowe),
projektu technicznego (opis konstrukcji, instalacji, charakterystyka energetyczna).

Osoby budujące będą składać mniej dokumentów. Dotyczyć to będzie etapu składania wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Po zmianach, do wniosku trzeba będzie dołączać tylko część obecnego projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany w nowej formule, bez projektu technicznego). Zmniejszy się również liczba wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego dołączanego do wniosku – z 4 do 3.

Projektant będzie sprawdzał czy budynki mieszkalne można podłączyć do istniejącej sieci ciepłowniczej. Rozwiązanie to będzie wspierało program „Czyste Powietrze”. Chodzi o podłączanie nowych inwestycji do sieci ciepłowniczej wszędzie tam, gdzie jest to dziś możliwe.

Wprowadzono 5-letni termin na stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do tej pory, nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę można było stwierdzić wiele lat po tym, jak budynek powstał i był użytkowany.

Biletomaty, wpłatomaty, automaty sprzedające, paczkomaty, automaty przechowujące przesyłki lub automaty służące do wykonywania innego rodzaju usług o wysokości do 3 m włącznie – będą zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Na dynamicznie rozwijającym się rynku różnego rodzaju automatów nie jest potrzebna decyzja o pozwoleniu na budowę i dziennik budowy dla każdego takiego automatu.

Przewidziano kolejne zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, m.in. dla instalacji gazowych wykonywanych wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku, czy przydomowych tarasów naziemnych. Z obowiązku zgłoszenia zwolnione będą np. urządzenia melioracji wodnej.

Wzmocniono bezpieczeństwo pożarowe w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, np. przy zmianie mieszkania na przedszkole czy piwnicy w bloku na escape room – konieczne będzie sporządzenie ekspertyzy przeciwpożarowej.

Zmiany ułatwią i przyspieszą przygotowanie nowych inwestycji. Będą np. sprzyjać przyłączaniu nowych inwestycji do sieci elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Wprowadzono także zakaz pobierania przez przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjne opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Szczegóły niżej.

Kiedy proponowane przepisy mają wejść w życie?

Nowe przepisy mają wejść w życie po 6 miesiącach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Po co zmiany?

Potrzeba wprowadzenia projektowanych rozwiązań wynika m.in. z konieczności:
1) uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć.
Projekt ustawy wprowadza zmiany w zakresie procesu budowlanego polegające na uproszczeniu zbyt rygorystycznych procedur, usunięciu nadmiarowych obowiązków po stronie inwestora oraz doprecyzowaniu regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne.
a) Procedurą, która opóźnia proces inwestycyjno-budowlany jest obecna regulacja dotycząca odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ustawy). Od 2016 r. do 2018 r. do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wpłynęło ok. 9 000 wniosków o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Średni czas załatwienia sprawy wynosił od 1,5 do 2 miesięcy, pod warunkiem, że wniosek nie wymagał uzupełnienia. W związku z powyższym konieczność uzyskania upoważnienia ministra właściwego do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydłuża proces wydania decyzji pozwolenia na budowę co najmniej o 1,5-2 miesiące.
b) W ramach analizy obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane dostrzeżono, że obecny system nie uwzględnia specyfiki sporządzania projektu budowlanego. W tym kontekście należy zaznaczyć, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę albo przyjmowania zgłoszenia z projektem organ nie weryfikuje szczegółowych rozwiązań projektowych. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy, zatwierdzeniu podlega cały projekt budowlany, natomiast organ sprawdza przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie kwestie wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (m.in.: zgodność projektu budowlanego z prawem miejscowym, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, kompletność projektu). Wymóg dołączenia kompletnego projektu budowlanego do wniosku o pozwolenia na budowę albo do zgłoszenia z projektem jest zatem nadmiarowy.
W tym miejscu należy również podkreślić rozbieżną praktykę organów administracji architektoniczno-budowlanej, które pomimo wskazania w ustawie Prawo budowlane, że w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi sprawdzany jest wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu, weryfikują rozwiązania szczegółowe co niejednokrotnie wydłuża czas wydania decyzji pozwolenia na budowę, jak również powoduje utratę zaufania obywatela do organu.
Problematyczna jest również kwestia ponoszonej odpowiedzialności za sporządzony i zatwierdzony projekt budowlany, w przypadku stwierdzenia w trakcie realizacji inwestycji, lub po jej zakończeniu sporządzenia projektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W takiej sytuacji problematyczne dla inwestora jest wskazanie osoby odpowiedzialnej za taką sytuację. Czy to projektant jest w głównej mierze odpowiedzialny za sporządzenie projektu niezgodnie z przepisami, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę zatwierdza cały projekt budowlany.
Analizując problematykę projektu budowlanego, w tym obowiązek przedkładania 4 egzemplarzy projektu budowlanego nie można pominąć faktu, że projekt budowlany przekazywany jest do organu administracji architektoniczno-budowlanej w wersji papierowej, a jego poszczególne egzemplarze wymagają archiwizacji. Należy podkreślić, że z danych zamieszczonych na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że w samym 2017 r. wydano 194 775 pozwoleń na budowę, podczas gdy w latach poprzednich liczby te wynosiły: w 2016 r. – 187 498 pozwoleń, w 2015 r. – 183 766 pozwoleń.
W 2017 r. w porównaniu do 2016 r. odnotowany został wzrost liczby pozwoleń na budowę o 3,9% (o 7 277 pozwoleń), a w porównaniu do 2015 r. o 6% (o 11 009 pozwoleń). Wobec powyższego należy podjąć działania mające na celu ograniczenie ilości przekazywanej i archiwizowanej przez organ dokumentacji w formie papierowej.
Kolejnym problemem związanym ze sporządzaniem projektu budowlanego, są koszty ponoszone przez inwestora, w związku z koniecznością przedłożenia przed uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę całości projektu budowlanego. W związku z powyższym w przypadku nie udzielenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji pozwolenia na budowę, lub w przypadku konieczności wprowadzenia zmian do weryfikowanej przez organ części projektu budowlanego, które wymagają również przeprojektowania tzw. projektów branżowych, inwestor zostaje obciążony dodatkowymi kosztami. Dodatkowo jak wskazano w piśmie narodowego Instytutu Architektury i Urbanistyki z 8 marca 2018 r. z praktyki wynika, iż po zdefiniowaniu rzeczywistej potrzeby użytkowania i optymalizacji kosztów budowy, projekty branż budowlano-instalacyjnych zostają zmieniane na etapie projektów wykonawczych. Wobec powyższego konieczne jest podjęcie działań, które ograniczą obciążenie inwestora niepotrzebnym ryzykiem finansowym.

Jak już wskazano powyżej, ilość wydawanych decyzji pozwolenia na budowę z roku na rok wzrasta. W I półroczu 2018 roku wydano ogółem 92 801 pozwoleń dla 106 912 obiektów budowlanych, podczas gdy w I półroczu 2017 r. wydano 90 000 pozwoleń dla 103 832 obiektów budowlanych, a w 2016 r. wydano 83 420 pozwoleń dla 96 072 obiektów budowlanych.
Oznacza to wzrost wydanych pozwoleń na budowę w stosunku do badanych okresów, o 3,1% w stosunku do I półrocza 2017 r. i o 11,2% w stosunku do I półrocza 2016 r.
W związku z powyższym pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej obciążeni są coraz większą ilością wniosków o pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane (art. 35 ust. 6 ) w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę:

1) w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji albo
2) w zakresie realizacji inwestycji kolejowej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji
- organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

W związku z powyższym konieczne jest przyjęcie rozwiązań, które usprawnią proces wydawania decyzji pozwolenia na budowę oraz odciążą z nadmiarowych obowiązków pracowników organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Ustawa - Prawo budowlane wskazuje również, że w przypadku dokonania zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o zakończeniu robót budowlanych lub wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Jak już wskazano powyżej po zdefiniowaniu rzeczywistej potrzeby użytkowania i optymalizacji kosztów budowy, projekty branż budowlano-instalacyjnych zostają często zmieniane na etapie projektów wykonawczych. Wobec powyższego przedkładane do organu nadzoru budowlanego kopie rysunków z naniesionymi zmianami są bardzo często nieczytelne i trudne do zweryfikowania.

W związku z licznymi wątpliwościami i zapytaniami interpretacyjnymi, dotyczącymi konieczności uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, konieczne jest doprecyzowanie i jednoznaczne wskazanie, które inwestycje wymagają decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a które są z takiego obowiązku zwolnione.

Proces inwestycyjno-budowlany kończy się wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie lub przyjęciem zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Teoretycznie w takiej sytuacji należy uznać, że obiekt spełnił wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Coraz częściej pojawiają się jednak sytuacje w których stwierdza się nieważność decyzji pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, a obiekt budowlany jest od wielu lat użytkowany przez nowych właścicieli. W takiej sytuacji pojawia się konieczność wyłączenia budynku z użytkowania, przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, a aktualni właściciele obiektu obciążeni są nieprzewidzianymi kosztami, pomimo, iż obiekt wybudowany został na podstawie zatwierdzonej decyzji pozwolenia na budowę lub uzyskał decyzję pozwolenia na użytkowanie.

Problematyczne w procesie inwestycyjno-budowlanym jest nabywanie nieruchomości (sprzedaż, licytacja) wraz z obiektem budowlanym będącym w budowie. Nowy właściciel/inwestor nie uzyskuje podczas nabywania nieruchomości automatycznie zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdy dowiaduje się, że aby kontynuować budowę oraz oddać obiekt budowlany do użytkowania, musi dokonać przeniesienia pozwolenia na budowę na siebie (do czego wymagana jest zgoda dotychczasowego inwestora), rodzą się problemy. Dotychczasowi inwestorzy nie chcą wyrażać na to zgody albo żądają dodatkowych opłat za taką zgodę, co ostatecznie uniemożliwia dokończenie realizacji inwestycji, lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie Głównego Urzędu Nadzoru budowlanego (Ruch budowlany w 2017 r.) w 2017 r. ogółem zalegalizowano 320 obiektów budowlanych. W 2017 r., tak jak w latach poprzednich, przeważająca część legalizacji dotyczyła budynków jednorodzinnych (148 obiektów – co stanowi 46,3% wszystkich obiektów zalegalizowanych). W pierwszym półroczu 2018 r. zalegalizowano natomiast 116 obiektów budowlanych.
Z tytułu samowoli budowlanej w 2017 r. wydano 2 181 nakazów rozbiórki obiektów. W stosunku do 2016 r., gdy wydano 2 603 nakazy, jest to mniej o 16,2%, a do 2015 r., kiedy wydano 3 076 nakazów, jest to spadek o 29,1%. Z tytułu samowoli budowlanej (art. 48) w 2017 r. wykonano 1 466 rozbiórek, co stanowi 55,5% ogólnej liczby wykonanych rozbiórek.
Obecne przepisy regulujące postępowania w sprawie samowoli budowlanych (zawarte w art. 48-49c Prawa budowlanego) są nieścisłe, skomplikowane i budzą liczne wątpliwości interpretacyjne. Przede wszystkim obecne przepisy tworzą dwa osobne rodzaje postępowań dotyczące samowoli budowlanych – polegających na budowie obiektu budowlanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub tzw. zgłoszenia z projektem budowlanym albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (obecnie uregulowane są w art. 48 ustawy);
2) bez wymaganego zgłoszenia (innego niż zgłoszenie z projektem budowlanym) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (obecnie uregulowane są w art. 49b ustawy).
Postępowania te co do istoty są jednak podobne (różnią się głównie zakresem składanych dokumentów oraz wysokością opłaty legalizacyjnej), choć poszczególne nowelizacje ustawy Prawo budowlane dokonujące zmian co do jednych samowoli budowlanych zapominały niekiedy o dokonaniu adekwatnych zmian w drugich. Stąd tożsame regulacje zaczęły coraz bardzie różnić się drobiazgami, które skutkowały poważnym różnicowaniem ich przez orzecznictwo. Nie sprzyja to jednolitości orzeczniczej i tworzy niepotrzebny dualizm.
Kolejnym problemem występującym w obecnych procedurach jest nadmierny formalizm. Przede wszystkim dotyczy to kontroli zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Obecnie organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonuje takiego sprawdzenia na kilku etapach postępowania: na początku (zgodnie z obecnym brzmieniem art. 48 ust. 2 ustawy), w trakcie (w zakresie zagospodarowania przestrzennego) – choć w tym przypadku oceny dokonuje nie organ nadzoru budowlanego, ale jednostka samorządu terytorialnego), pod koniec (zgodnie z obecnym brzmieniem art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Ponadto dokonywanie oceny na początku postępowania nie ma uzasadnienia, gdyż zgodnie z zamieszczonymi na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego danymi (Raport budowlany z I półrocza 2018 r.) w 2018 r. ok. 90% postępowań administracyjnych prowadzonych w ramach samowoli budowlanej zakończyło się decyzją na rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym badanie obiektu budowlanego pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi wydaje się nieuzasadnione, biorąc pod uwagę, że przedmiotowy obiekt najprawdopodobniej zostanie poddany rozbiórce. Badanie takie powinno być przeprowadzone dopiero na etapie legalizacji obiektu.
Badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostaje przeprowadzane również przez organ samorządu terytorialnego, który ten plan wydał (co wyraża w zaświadczeniu dołączanym przez inwestora na etapie legalizacji). Dlatego nieuzasadniona jest ponowna ocena w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza że w sprawie wypowiada się sam autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Również niecelowe jest przeprowadzanie postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej z urzędu, co niestety wynika z obecnych przepisów. Obecnie organ nadzoru budowlanego stwierdzając samowolę budowlaną wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, sprawdza możliwość jej legalizacji i wdraża procedurę legalizacyjne (niezależnie od woli inwestora). Tym samym nawet jeżeli inwestor nie chce legalizować samowoli budowlanej (tylko 10% samowoli kończy się finalną legalizacją – zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego danymi - Raport budowlany z I półrocza 2018 r), organ zgodnie z obecnymi przepisami przeprowadza procedurę legalizacji.
Taka sytuacja nie sprzyja ekonomice procesowej, bowiem zamiast od razu wydać nakaz rozbiórki (zgodnie z wolą inwestora), organ musi przeprowadzić procedurę legalizacyjną tylko po to, by ostatecznie i tak wydać nakaz rozbiórki. Wobec powyższego zasadne i konieczne jest wprowadzenie zmian w przedmiotowych przepisach, w tym uzależnienie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej od wniosku inwestora.
Z powyższej analizy wynika, iż sprawy związane z samowolnym wykonaniem obiektów budowlanych (art. 48 i 49b ustawy) są w mało klarowny sposób uregulowane w przepisach ustawy Prawo budowlane. Wzajemna zależność pomiędzy przepisami powoduje, że są one w różny sposób interpretowane, a inwestor nie do końca rozumie zasady działania organu. Dodatkowo problematyczne i nie do końca jednoznaczny jest zakres stosowania art. 48 oraz art. 49b ustawy. Konieczne jest więc doprecyzowanie przepisów i jednoznaczne określenie zasad postępowania w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia.
Dodatkowo należy podkreślić, że w Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Funkcjonowanie nielegalnych obiektów budowlanych wiąże się z pominięciem przez ich właścicieli stosowania przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym, zapewniającym ich bezpieczne użytkowanie. Takie postepowanie może nieść za sobą negatywne skutki związane z powstaniem zagrożenia w obiektach, które nie są poddawane okresowym kontrolom.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane kara z tytułu nielegalnego użytkowania została uregulowana w art. 57 ust. 7 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (czyli bez zawiadomienia o zakończeniu budowy) i 55 (czyli bez pozwolenia na użytkowanie), organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Przedmiotowy przepis budzi jednak liczne wątpliwości interpretacyjne. Pierwszym problemem jest kwestia adresata kary. Cześć orzecznictwa przyjmuje, że adresatem tej kary może być wyłącznie inwestor (wyroki NSA: z 31.01.2012 r., II OSK 2168/10, z 28.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2394/10), podczas gdy na podstawie innych orzeczeń dopuszcza się możliwość nakładania kar na inne podmioty (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 151/17; wyroku NSA z 16.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12; wyrok NSA zajęte w wyroku z 16.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12).
Kolejnym problemem jest obecnie przeważające orzecznictwo wskazujące, że karę z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane można nałożyć wyłącznie w przypadku nielegalnego przystąpienia do użytkowania danego obiektu budowlanego, a nie za jego nielegalne użytkowanie. Tym samym karę można nałożyć jednorazowo, co uniemożliwia podjęcie przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich kroków, w związku ze stwierdzeniem użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej zgody. Podkreślić należy, że kara ta jest jedynym środkiem, który może przymusić inwestora do oddania obiektu budowlanego do użytkowania. W konsekwencji jeżeli organ skorzysta z tego środka (nałoży karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania), traci jakiekolwiek dalsze możliwości wymuszenia na inwestorze oddania obiektu do użytkowania. W praktyce więc inwestorzy nie oddają obiektu do użytkowania, gdyż organ nadzoru budowlanego nie ma środków prawnych umożliwiających, wymuszenie na inwestorze/właścicielu wykonania obowiązku wynikającego z ustawy – Prawo budowlane.

2) poprawy bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych, w których zostaje zmieniony dotychczasowy sposób użytkowania – w szczególności w przypadku miejsc, w których prowadzona jest działalność o charakterze rozrywkowym, polegająca na organizowaniu gier lub zabaw, w trakcie których ich uczestnicy uwalniają się z zamkniętej przestrzeni lub w inny sposób ograniczona jest możliwość ich ewakuacji.

3) zapewnienia kontroli stosowania przepisów prawa energetycznego w zakresie realizacji obowiązku przyłączania instalacji grzewczych w nowych budynkach do sieci ciepłowniczych, co stanowi realizację rekomendacji KERM – Program „Czyste Powietrze” z dnia 27 kwietnia 2017 r. (rekomendacja nr 4) oraz ustaleń KERM z dnia 30 stycznia 2018 r. W związku z powyższym projekt ustawy zakłada wprowadzenie mechanizmu, dzięki któremu zapewnione zostanie stosowanie przepisów Prawa energetycznego, dotyczących efektywnego energetycznie wykorzystania lokalnych zasobów paliw i energii.

4) uporządkowania kompetencji organów:
a) Obecnie organy wojewódzkie zajmują się, jako organy I instancji, szeregiem obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.
Tym samym wojewodowie często wydają pozwolenia na budowę lub rozpatrują zgłoszenia dotyczące małych obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną, jak pomosty czy rowy. Podkreślić należy, że celem przekazania kompetencji dotyczących różnych inwestycji od starosty do wojewody, jako organu I instancji, jest zapewnienie szczególnego nadzoru w stosunku do obiektów o dużym znaczeniu gospodarczym, o ponadlokalnym charakterze lub szczególnie skomplikowanych. W związku z powyższym konieczne jest wprowadzenie odpowiedniego podziału w zakresie kompetencji starosty i wojewody jako organu wydającego decyzję pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną.
b) Konieczne jest również uporządkowanie kompetencji organów nadzoru budowlanego, w związku z czym przedmiotowy projekt proponuje również rozwiązania z tym związane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 oraz z 2018 r. poz. 650) jest organem właściwym w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym. Swoje zadania w zakresie kontroli oraz orzecznictwa w sprawach dotyczących wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu realizuje za pomocą Departamentu Wyrobów Budowlanych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wskazać należy, że obecnie w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju działania w zakresie autoryzacji i notyfikacji jednostek wykonujących zadania strony trzeciej w procesie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz w zakresie decyzji dotyczących jednostek oceny technicznej oraz krajowych jednostek oceny technicznej jak również uprawnień do monitorowania działania i kompetencji wyznaczonych jednostek, realizowane są przez jednego pracownika. Ponadto należy podkreślić, że wskazanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako kierownik urzędu centralnego właściwego ze względu na przedmiot oceny zgodności w zakresie autoryzacji i notyfikacji jednostek wykonujących zadania strony trzeciej w procesie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych, co wiąże się uzyskanie przez niego, informacji o odmowie wydania, ograniczeniu zakresu, zawieszeniu lub cofnięciu certyfikatów, jak również o wyrobach, których dotyczą zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1398 oraz z 2018 r. poz. 650) oraz zgodnie z art. 36 ustawy zyskanie uprawnień w zakresie kontroli jednostek notyfikowanych wpłynie pozytywnie na proces kontroli wyrobów budowlanych. Zasadnym jest aby kwestia monitorowania działania i kompetencji wyznaczonych krajowych jednostek oceny technicznej i jednostek oceny technicznej realizowana była przez jeden organ.

5) określenia jasnych reguł w zakresie uzyskiwania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, ciepłowniczej, gazowej i wodociągowo – kanalizacyjnej oraz realizacji przyłączy.
W obecnie obowiązujących przepisach kwestie te nie są dostatecznie uregulowane, co rodzi po stronie inwestora niepewność, w szczególności w zakresie okresu oczekiwania na wydanie przez przedsiębiorstwa energetyczne i wodociągowo – kanalizacyjne warunków przyłączenia danej inwestycji do sieci technicznych. Sytuacja taka prowadzi do znaczącego przedłużania się procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z ustawą – Prawo energetyczne na wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV inwestor może oczekiwać nawet 150 dni od dnia złożenia wniosku o określenie warunków przyłączenia. Dodatkowe komplikacje powoduje fakt, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego określa terminy wydawania warunków przyłączenia do sieci (w zależności od zakwalifikowania inwestora do określonej grupy przyłączeniowej i wymaganego napięcia sieci), które mieszczą się w przedziale od 14 – 90 dni. Jednakże karą administracyjną pieniężną zagrożone jest tylko przekroczenie terminów wskazanych w ustawie – Prawo energetyczne i tylko w odniesieniu do sieci elektroenergetycznych. W przypadku wydawania warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, kwestię tę powinien regulować regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uchwalany przez radę gminy. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje wytycznych dla gmin w powyższym zakresie, zatem de facto kwestia ta jest odmienne regulowana w każdej gminie. Sytuacja taka nie sprzyja przewidywalności procesu inwestycyjnego i stanowi znaczącą barierę dla sprawnej realizacji inwestycji budowlanych.

Jakie zmiany przewidziano?

Zmiany zaproponowane w ustawie mają na celu:

1. usunięcie nadmiarowych obowiązków inwestora oraz doprecyzowanie regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne.
Powyższy cel zostanie osiągnięty poprzez wprowadzenie zmian w zakresie:
a) procedury uzyskiwania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych,
b) zasad sporządzania projektu budowlanego,
c) szczegółowych zamierzeń budowlanych,
d) stwierdzenia nieważności decyzji,
e) przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę,
f) samowoli budowlanej,
g) uregulowanie kwestii nielegalnego użytkowania obiektu,
h) zmian doprecyzowujących i dostosowujących niejasne przepisy.
2. zwiększenie bezpieczeństwa pożarowego,
3. zapewnienie kontroli stosowania przepisów prawa energetycznego w zakresie realizacji obowiązku przyłączania instalacji grzewczych w nowych budynkach do miejskich sieci ciepłowniczych, o ile nie dysponują one efektywnym źródłem ciepła,
4. uporządkowanie kwestii kompetencyjnych związanych z:
a) wydawaniem decyzji pozwolenia na budowę obiektów budowlanych związanych z gospodarką morską,
b) wprowadzeniem do obrotu lub udostępnieniem na rynku krajowym wyrobów budowlanych.
5. zapewnienie sprawności przebiegu procesu inwestycyjnego w części dotyczącej wydawania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych i wodno-kanalizacyjnych oraz realizacji przyłączy do tych sieci.

Usunięcie nadmiarowych obowiązków inwestora oraz doprecyzowanie regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne

Przede wszystkim należy wskazać, że zracjonalizowano i uproszczono przedmiotową procedurę poprzez likwidację wymogu występowania o upoważnienie do ministra w toku procedury udzielenia zgody na odstępstwo, w przypadku inwestycji dotyczących budynków.
Od 2016 r. do 2018 r. do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wpłynęło ok. 9 000 wniosków o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Średni czas załatwienia sprawy wynosił od 1,5 do 2 miesięcy, pod warunkiem, że wniosek nie wymagał uzupełnienia. W związku z powyższym rezygnacja z konieczności wystąpienia do ministra właściwego o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, skróci proces inwestycyjno-budowalny o ok. 1,5-2 miesięcy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z obowiązującymi zapisami to organ administracji architektoniczno-budowlanej decyduje ostatecznie o udzieleniu bądź odmowie udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego na organ administracji architektoniczno-budowlanej nie spadną dodatkowe obowiązki wynikające z udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Obowiązujące przepisy określają jakie elementy projektu budowlanego są sprawdzane na etapie wydania decyzji pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić należy, że w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi sprawdzany jest wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu, pozostała część projektu sprawdzana jest w zakresie jego kompletności. W związku z powyższym, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z zapisami ustawy nie weryfikuje rozwiązań szczegółowych na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę, lub przyjęcia zgłoszenia z projektem, bezpodstawne jest przekazywanie do organu projektów branżowych, których zawartość nie jest w żaden sposób weryfikowana, czy też sprawdzana.
Wobec powyższego stwierdzono konieczność wyraźnego rozróżnienia elementów projektu budowlanego, które będą podlegały weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od elementów, za których prawidłowe sporządzenie odpowiadać będą wyłącznie projektanci. W ustawie zaproponowano wprowadzenie podziału projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny. Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, będą tą częścią projektu budowlanego, która zatwierdzana będzie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. Projekt techniczny nie zatwierdzany na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę będzie przedkładany do organu nadzoru budowlanego na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych lub wystąpienia z wnioskiem o udzielenie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić należy że sam zakres całego projektu budowlanego, nie ulega znaczącej zmianie, zostają z niego natomiast wyodrębnione te elementy, które zgodnie z przepisami powinny być weryfikowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od tych za które odpowiedzialni są wyłącznie projektanci.
Dzięki takiemu rozwiązaniu wydawanie decyzji pozwolenia na budowę, czy też przyjęcia zgłoszenia wraz z projektem, będzie przebiegało sprawniej i szybciej.
Podkreślić należy, iż w celu zweryfikowania spełnienia obowiązku sporządzenia projektu technicznego przed rozpoczęciem robót budowlanych, a więc potwierdzenie zapewnienia bezpieczeństwa realizacji i późniejszego bezpieczeństwa użytkowanie danej inwestycji wprowadzono w ustawie obowiązek dołączenia do zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych oświadczenia inwestora o zapewnieniu sporządzenia przez projektanta projektu technicznego.
Wprowadzenie przedmiotowego rozwiązania ujednolici również postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanych, które będą weryfikować tylko te rozwiązania, które wynikają wprost z ustawy. Projekty branżowe, a wiec np. projekt konstrukcji, czy też projekty instalacyjne będą bowiem przedkładane do organu dopiero po zakończeniu budowy.
W celu zmniejszenia liczby projektów budowlanych przedkładanych do organu nadzoru budowlanego, nowelizacja przewiduje nie tylko zmniejszenie zakresu projektu budowlanego, ale również zmniejszenie liczby egzemplarzy przedkładanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatwierdzone egzemplarze projektu budowlanego zgodnie z przepisami mają otrzymać: inwestor, organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz organ nadzoru budowlanego, nie ma uzasadnienia przedkładanie do zatwierdzenia aż 4 egzemplarzy. Dzięki takiemu rozwiązaniu zmniejszy się objętość projektu przekazywanego do późniejszej archiwizacji, jak również odciążeni zostaną pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej, którzy na podstawie obowiązujących przepisów ostemplowują 4 egzemplarze projektu budowlanego o dużo większej objętości, niż zakłada to nowelizacja ustawy.
Wprowadzenie podziału projektu budowlanego na część zatwierdzaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) oraz na część której obowiązek sporządzenia pojawia się na etapie rozpoczęcia robót budowlanych umożliwia inwestorowi etapowe sporządzenie projektu budowlanego. Inwestor może, dopiero po zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, przystąpić do sporządzenia projektu technicznego, dzięki czemu ma pewność, że po pierwsze dane zamierzenie budowlane będzie mogło zostać zrealizowane, a po drugie nie musi ponosić kosztów wprowadzania ewentualnych zmian w projektach branżowych ze względu na dodatkowe wymagania organu administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego.
Konsekwencją przyjętych rozwiązań będzie usprawnienie procesu wydawania decyzji pozwolenia na budowę czy też skutecznego przyjęcia zgłoszenia.
Podkreślić należy, że potrzebę wprowadzenia powyższej zmiany dotyczącej wyodrębnienia z projektu budowlanego części zatwierdzanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zasygnalizował również Narodowy Instytut Architektury i Urbanistyki. Pismem z 8 marca 2018 r. Instytut Architektury i Urbanistyki realizując misję instytutu w trosce o ład przestrzenny i uproszczenie oraz przyspieszenie procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę zwrócił się z prośbą o zmianę rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W opinii NIAiU zatwierdzeniu powinien podlegać wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z projektem architektury budynku, uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej i higieniczno-sanitarnej. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w piśmie wszystkie projekty konstrukcji, instalacji czy technologii są niezbędne do budowania obiektów, ale powinny powstawać na etapie projektów wykonawczych. W opinii NIAiU zmniejszenie wymaganego zakresu projektu budowlanego zmniejszy konieczny nakład pracy projektantów i urzędników oraz przyspieszy i uprości procedurę wydawania decyzji pozwolenia na budowę.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że proponując wprowadzenie powyższych zmian przeanalizowane zostały uwagi zgłoszone na etapie procedowania projektu tzw. „ustawy inwestycyjnej”, jak również Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Mając na względzie wpływające uwagi m.in. od Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zachowano obecną terminologię projektu budowlanego, jak również sam zakres projektu budowlanego nie uległ zmianie. Jak zauważono bowiem na etapie procedowania wcześniejszych projektów posługiwanie się nową terminologią mogłoby utrudnić właściwe odczytanie nowych regulacji. Podkreślić również należy, że projektowane zmiany, w żaden sposób nie ograniczają dotychczasowego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Przepisy art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane określają obiekty budowlane, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Przepisy te były wielokrotnie nowelizowane, wprowadzono liczne odesłania i wyjątki, w konsekwencji czego ich prawidłowe odczytanie bywa problematyczne i niejasne. W związku z powyższym przepisy art. 29 i 30 ustawy zostały przeredagowane, tak aby można było w sposób jednoznaczny określić, czy dana inwestycja wymaga decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy jest z nich zwolniona. Celem zmian dokonanych w art. 29, a w konsekwencji również art. 30 ustawy jest więc przede wszystkim uproszczenie konstrukcji przepisów tak, aby można było w sposób jednoznaczny określić jakie formalności należy spełnić przy realizacji danej inwestycji.
W zakresie szczegółowych zmian obejmujących poszczególne procedury należy wskazać na ułatwienia wprowadzone przy budowie instalacji gazowych. Przedmiotowe zamierzenia, które do tej pory wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, będą mogły być realizowane w trwającej 21 dni procedurze zgłoszenia z projektem budowlanym. Wprowadzono również zmianę na podstawie której naziemne tarasy o powierzchni zabudowy do 35m²oraz pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m , bez względu na funkcję jakiej mają służyć będą mogły być realizowane na podstawie zgłoszenia. Ponadto z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zostały zwolnione obiekty budowlane, będące urządzeniami melioracji wodnej oraz obiekty małej architektury bez względu na miejsce ich budowy. Dodatkowo na wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uproszczono zasady na jakich ma odbywać się budowa szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę z wykorzystaniem procedury zgłoszenia, poprzez rezygnację z ograniczenia objętości przedmiotowego zbiornika. Dotychczas proces budowy szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności większej niż 25 m³ wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana upraszczająca procedury budowy szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności większej niż 25 m³, związana jest z potrzebą dostosowania się rolników do wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia „Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu” (Dz.U. 2018 poz. 1339) w zakresie gromadzenia nawozów naturalnych (odchodów zwierzęcych) na płytach i w zbiornikach. Zmieniono również przesłankę wymogu dokonania zgłoszenia przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Obecnie wymóg zgłoszenia dotyczy każdej przebudowy, która prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu. Uznano, że wymóg zgłoszenia nie powinien dotyczyć każdego zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu, ale jedynie takiego, które będzie wykraczało poza działkę, na której budynek jest usytuowany.

W celu zapewnienia interesów właścicieli obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie będącej w obiegu decyzji pozwolenia na budowę, jak również budynków dla których została wydana decyzja pozwolenia na użytkowanie, wprowadzono w przepisach zapis zgodnie z którym nie będzie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na jej podstawie zostało zrealizowane zamierzenie budowlane, a od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, a w przypadku wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. W ocenie resortu wskazany okres jest wystarczający na wzruszenie zgody, jeśli jej wydanie narusza interesy podmiotów innych niż inwestor. Wzmocniona zostanie w ten sposób trwałość decyzji administracyjnej, co z punktu widzenia inwestora będzie rozwiązaniem pozytywnym.

Jak już wskazano powyżej problematyczne w procesie inwestycyjno-budowlanym jest nabywanie nieruchomości (sprzedaż, licytacja) wraz z obiektem budowlanym będącym w budowie. Nowy właściciel/inwestor nie uzyskuje podczas nabywania nieruchomości automatycznie zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, co ostatecznie uniemożliwia dokończenie realizacji inwestycji, lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a niejednokrotnie uniemożliwia prawidłowego zagospodarowanie danej działki. Z uwagi na powyższe sytuacje w procedurze przeniesienia pozwolenia na budowę został dodatkowo uregulowany (w sposób odrębny) przypadek, gdy nowy podmiot nabył własność nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem od podmiotu, który dotychczas był (zgodnie z pozwoleniem na budowę) inwestorem. W takiej sytuacji uznano, że nie istnieje potrzeba, aby dotychczasowy inwestor wyrażał zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę. Należy domniemać, że celem sprzedaży nieruchomości, na której była rozpoczęta budowa, jest nabycie nieruchomości wraz z budową i prawami do jej realizacji.

Mając na względzie nieścisłości i liczne wątpliwości interpretacyjne jakie budzą obecne regulacje dotyczące postepowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o art. 48 lub 49b ustawy, uznano za konieczne ujednolicenie tych postępowań poprzez stworzenie wspólnej procedury z uwzględnieniem zasadniczych różnic występujących obecnie dotyczących dokumentacji i opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji samowole budowlane uregulowane obecnie w art. 49b zostaną przeniesione do art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo należy wskazać, że wprowadzone zmiany uproszczą procedurę jak również uzależnią ją od woli inwestora. Podkreślić należy, że nowe brzmienie omawianych przepisów pozwoli wprowadzić czytelną chronologię w zakresie kolejnych kroków podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do inwestorów, którzy realizowali obiekty budowlane bez właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić również należy, że legalizacja samowoli budowlanej następuje analogicznie jak obecnie po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz – jeżeli budowa nie została zakończona – zezwala na jej wznowienie. Sposób ustalania oraz wysokość opłat legalizacyjnych nie ulega zmianie. Zmieniają się jedynie jednostki redakcyjne.
Zmiana ustawy Prawa budowlanego wprowadza uproszczone postępowanie legalizacyjne odnoszące się do starych samowoli budowlanych – budowy zakończone przynajmniej 20 lat temu – w szczególności zrealizowane przed wejściem w życie obecnej ustawy. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Funkcjonowanie nielegalnych obiektów budowlanych wiąże się z pominięciem przez ich właścicieli stosowania przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym, zapewniającym ich bezpieczne użytkowanie. Takie postepowanie może nieść za sobą negatywne skutki związane z powstaniem zagrożenia w obiektach, które nie są poddawane okresowym kontrolom.
Legalizacja samowoli budowlanej według uproszczonej procedury będzie sprowadzała się do dokonania przez właściciela zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec którego organ nadzoru budowlanego nie wniesie sprzeciwu. Niewniesienie sprzeciwu uprawniałoby do użytkowania obiektu budowlanego. Głównym wymogiem legalizacji byłoby dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy: oświadczenia o posiadanym prawie od dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenia o terminie zakończeniu budowy, inwentaryzacji powykonawczej oraz ekspertyzy technicznej.

W nowelizacji ustawy wprowadzono również rozwiązania, mające na celu uregulowanie kwestii użytkowania obiektu bez uzyskania odpowiedniej zgody, w taki sposób, aby działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie ograniczały się wyłącznie do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, ale by zmierzały również do zalegalizowania samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego. Nakładanie kary za nielegalne użytkowanie zgodnie z tym przepisem będzie się odbywać przy zastosowaniu nowego mechanizmu. Dotychczas kara z tytułu nielegalnego użytkowania była uregulowana w art. 57 ust. 7. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wprowadzone zmiany mają doprecyzować ten przepis m.in. w zakresie jego adresata, a także wprowadzić rozwiązanie „żółtej kartki”. W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, organ nadzoru budowlanego poinformuje właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu budowlanego, że obiekt ten nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Po upływie 30 dni od pouczenia organ dokona sprawdzenia czy obiekt ten jest nadal użytkowany z naruszeniem przepisów. Jeżeli użytkownik obiektu budowlanego nie zaprzestanie nielegalnego użytkowania to wówczas organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie, w którym wymierzy karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlegać będzie dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Następnie po upływie 14 dni od doręczenia postanowienia organ nadzoru budowlanego po raz kolejny sprawdzi czy obiekt budowlany lub jego część jest w dalszym ciągu nielegalnie użytkowany. W przypadku dalszego użytkowania z naruszeniem przepisów ustawy ponownie wymierza się karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Stawka opłaty dla każdej kolejnej kary podlega pięciokrotnemu podwyższeniu. Postanowienie o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie wydawane jest wielokrotnie, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od wydania poprzedniego postanowienia.
Wprowadzone w tym zakresie zmiany pozwolą na wielokrotne karanie inwestora, właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego za jego nielegalne użytkowanie, celem przymuszenia do oddania tego obiektu do użytkowania (uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych).

Pozostałe zmiany w ustawie mają na celu doprecyzowanie niejasnych regulacji, wyeliminowanie zdiagnozowanych luk w przepisach prawa oraz zapewnienie kompatybilności z innymi ustawami m.in.:

na wniosek Ministra Zdrowia uzupełniono upoważnienie ustawowe o wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, na podstawie którego możliwa będzie zmiana zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach na pobyt ludzi (M. P. poz. 231),
ujednolicono pojęciowo ustawę Prawo budowlane oraz inne ustawy w związku z wprowadzoną zmianą dotyczącą podziału projektu budowlanego,
doprecyzowano możliwości wprowadzania zmian w zakresie projektu technicznego, pod warunkiem, że przed ich realizacją zostaną one naniesione przez projektanta w projekcie technicznym oraz sprawdzone przez projektanta sprawdzającego,
zmniejszenie zakresu robót budowlanych uznawanych za istotne odstąpienie od projektu budowlanego,
zwolniono z obowiązku zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych inwestorów budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących,
ograniczono zakres dokumentacji w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
doprecyzowano i uproszczono kwestie dotyczące tablicy informacyjnej i ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia,
uporządkowano przepisy dotyczące postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem ustawy poprzez ich wyodrębnienie w ramach osobnego rozdziału (tj. przed art. 48 Prawa budowlanego dodaje się wyrazy „Rozdział 5a” wraz z tytułem tego rozdziału „Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy”). Zmiana ta ma ułatwić odbiorcom przepisów łatwiejsze odnalezienie w ustawie konkretnej regulacji dotyczącej postępowań w powyższym zakresie,
uporządkowano przepisy dotyczące zakończenia budowy poprzez ich wyodrębnienie w ramach osobnego rozdziału „Zakończenie budowy”,
jednoznacznie określono kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego poprzez zmianę art. 52 ustawy.

Zwiększenie bezpieczeństwa pożarowego

W ustawie wprowadzono rozwiązanie mające na celu poprawę bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych, w których zostaje zmieniony dotychczasowy sposób użytkowania. Zgodnie z ust. 2a w przypadku zmiany sposobu użytkowania prowadzącej do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego do zgłoszenia tej zmiany organowi nadzoru administracji architektoniczno-budowlanej należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zmiana wprowadzona w ust. 4b jest zmianą porządkującą, wynikającą z nowego zapisu art. 30 ustawy.

Zapewnienie kontroli stosowania przepisów prawa energetycznego w zakresie realizacji obowiązku przyłączania instalacji grzewczych w nowych budynkach do miejskich sieci ciepłowniczych, o ile nie dysponują one efektywnym źródłem ciepła

W projekcie ustawy przewidziano rozwiązanie stanowiące realizację rekomendacji KERM – Program „Czyste Powietrze” z dnia 27 kwietnia 2017 r. (rekomendacja nr 4) oraz ustaleń KERM z dnia 30 stycznia 2018 r., zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego budynku do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (art. 33 ust.2 pkt 9). Wskazano również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielania pozwolenia na budowę będzie weryfikował, czy ww. oświadczenie zostało dołączone. Powyższe rozwiązanie wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), zgodnie z którymi projektant zawiera w projekcie analizę możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów dostaw energii do budynków powinno zapewnić skuteczną egzekucję wymogu określonego w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

Uporządkowanie kwestii kompetencyjnych

W projekcie proponuje się zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej. Właściwość wojewody jako organu I instancji powinna być ograniczoa jedynie do dużych obiektów takich jak budowle stale piętrzące wodę o wysokości piętrzenia wynoszącej co najmniej 10 m lub pojemności zbiornika wynoszącej co najmniej 20 mln m³. Dlatego też w ustawie zaproponowano przeniesienie kompetencji co do mniejszych obiektów hydrotechnicznych do kompetencji starosty.
Podkreślić należy, że budowle stale piętrzące wodę o wysokości piętrzenia wynoszącej co najmniej 10 m lub pojemności zbiornika wynoszącej co najmniej 20 mln m³ są to budowle, które wg obecnie procedowanej nowelizacji Prawa wodnego mają podlegać obowiązkowi prowadzenia badań i pomiarów umożliwiających ocenę stanu technicznego oraz stanu bezpieczeństwa budowli, przy czym badania te przeprowadzają państwowe służby ds. bezpieczeństwa budowli piętrzących, a same budowle piętrzące muszą stanowić własność Skarbu Państwa. Dla innych budowli piętrzących (o wysokości piętrzenia min. 0,5 m) badania i pomiary przeprowadza inny podmiot. Tym samym Prawo wodne nadaje szczególnie istotny charakter budowlom stale piętrzącym wodę o wysokości piętrzenia wynoszącej co najmniej 10 m lub pojemności zbiornika wynoszącej co najmniej 20 mln m³.

Wprowadzone zmiany w ustawie o wyrobach budowlanych, uporządkują kwestie kompetencyjne związane z wprowadzeniem do obrotu lub udostępnieniem na rynku krajowym wyrobów budowlanych, zwiększając w tym zakresie odpowiedzialność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwego w tym zakresie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazany zostaje jako kierownik urzędu centralnego właściwy ze względu na przedmiot oceny zgodności w zakresie autoryzacji i notyfikacji jednostek wykonujących zadania strony trzeciej w procesie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych wynikające z ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1398 oraz z 2018 r. poz. 650). Nowe uprawnienia Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie kontroli jednostek notyfikowanych oraz uzyskiwania informacji o odmowie wydania, ograniczeniu zakresu, zawieszeniu lub cofnięciu certyfikatów, jak również o wyrobach, których dotyczą, pozwolą na kompleksowe ujęcie procesu kontrolę wyrobów budowlanych. Powyższe stanowi efekt zyskania uprawnienia do wydawania decyzji w zakresie udzielenia autoryzacji, wskazać należy, że w roku 2018 minister właściwy udzielił 23 takie decyzje.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego staje się organem właściwym w zakresie wydawania decyzji dotyczących jednostek oceny technicznej oraz krajowych jednostek oceny technicznej tym samym zgodnie z art. 6b ust. 1 i art. 9 ust. 11 zyskuje uprawnienia do monitorowania działania i kompetencji wyznaczonych jednostek. Zapewni to posiadanie przez GINB aktualnych informacji o wydanych ocenach technicznych oraz krajowych ocenach technicznych na podstawie których wyroby budowlane wprowadzane będą do obrotu lub udostępnianie na rynku krajowym. Wskazać należy, że z uwagi na już dokonane przez właściwego ministra wyznaczenia jednostek oceny technicznej (w roku 2018 r. nie wydano żadnej decyzji) oraz krajowych jednostek oceny technicznej (w roku 2018 r. wydano 1 decyzję) działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skupiać się będą na monitorowaniu działania i kompetencji jednostek upoważnionych do wydawania ocen.
Z uwagi na przekazanie kompetencji w zakresie wydawania decyzji dotyczących krajowych jednostek oceny technicznej niezbędne jest aby wykaz jednostek upoważnionych do wydawania krajowych ocen technicznych był prowadzony także przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić należy, że w roku 2018 dokonano jedynie zmiany w zakresie właściwości do wydawania krajowych ocen jednej z jednostek.

Zapewnienie sprawności przebiegu procesu inwestycyjnego w części dotyczącej wydawania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych i wodno-kanalizacyjnych oraz realizacji przyłączy do tych sieci

W celu zapewnienia sprawności przebiegu procesu inwestycyjnego w części dotyczącej wydawania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych i wodno – kanalizacyjnych oraz realizacji przyłączy do tych sieci projekt ustawy zakłada zmianę:

a) ustawy – Prawo energetyczne poprzez wprowadzenie sankcji za nieterminowe wydawanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, gazowej i ciepłowniczej przez przedsiębiorstwa energetyczne w postaci administracyjnej kary pieniężnej (500 zł za każdy dzień zwłoki), nakładanej przez Prezesa URE;
b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków poprzez:

określenie terminów na wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnych;
wprowadzenie sankcji za nieterminowe wydawanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w postaci administracyjnej kary pieniężnej (500 zł za każdy dzień zwłoki), nakładanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody;
wprowadzenie zakazu pobierania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, a także ich za ich aktualizację, zmianę lub przeniesienie na inny podmiot, dokonanie odbioru przyłącza, wpięcie go do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, ani za wszelkie inne zezwolenia z tym związane, które wydaje to przedsiębiorstwo;
wprowadzenie okresu ważności (2 lata) wydanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci;

wprowadzenie zakazu uzależniania dokonania odbioru przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne od uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli nie są one wymagane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl