TSUE o przejściu w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 24 czerwca 2019 r. wydał wyrok w sprawie C-619/18 - Komisja przeciwko Polsce. Wynika z niego, że przepisy ustawodawstwa polskiego dotyczące obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej. Sporne przepisy naruszają zasady nieusuwalności i niezawisłości sędziów.

Czego dotyczyła sprawa?

W dniu 3 kwietnia 2018 r. weszła w życie nowa polska ustawa o Sądzie Najwyższym (zwana dalej „ustawą o Sądzie Najwyższym”). Na mocy tej ustawy wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego został obniżony do 65 lat.

Nowa granica wieku znajduje zastosowanie od dnia wejścia w życie ustawy, także w odniesieniu do sędziów powołanych do tego sądu przed tym dniem.

Przedłużenie czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego po ukończeniu 65. roku życia jest możliwe, jednakże zależy od złożenia przez tych sędziów oświadczenia o woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienia zaświadczenia stwierdzającego zdolność, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, a także od zgody wyrażonej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przy udzielaniu tej zgody Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest związany żadnymi kryteriami, a jego decyzja nie jest przedmiotem kontroli sądowej.

A zatem, zgodnie z tą ustawą, urzędujący sędziowie Sądu Najwyższego, którzy ukończyli 65. rok życia przed wejściem w życie ustawy lub ukończą ten wiek do dnia 3 lipca 2018 r., przechodzą w stan spoczynku z dniem 4 lipca 2018 r., chyba że do dnia 3 maja 2018 r. przedstawią wspomniane wyżej oświadczenie i zaświadczenie, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie przez nich stanowiska sędziego Sądu Najwyższego.

W dniu 2 października 2018 r. Komisja wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (ponadto, w oczekiwaniu na wyrok Trybunału, Komisja wystąpiła w ramach postępowania w przedmiocie środków tymczasowych o nakazanie Polsce, by do czasu wydania tego wyroku: 1) zawiesiła stosowanie przepisów krajowych dotyczących obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego; 2) podjęła wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, by sędziowie Sądu Najwyższego, których dotyczą sporne przepisy, mogli pełnić funkcje na tym samym stanowisku, korzystając z tego samego statusu, takich samych praw i warunków zatrudnienia, jakie przysługiwały im przed wejściem w życie ustawy o Sądzie Najwyższym; 3) powstrzymała się od wszelkich działań zmierzających do powołania sędziów Sądu Najwyższego na stanowiska sędziów, których dotyczą te przepisy, a także od wszelkich działań w celu wyznaczenia nowego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub wskazania, w miejsce Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, osoby, której powierzone jest kierowanie Sądem Najwyższym do czasu powołania nowego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego; 4) powiadomiła Komisję, nie później niż w ciągu miesiąca od doręczenia postanowienia (wiceprezesa) Trybunału, a następnie powiadamiała w regularnych odstępach jednego miesiąca, o wszystkich środkach, które przyjęła w celu pełnego zastosowania się do tego postanowienia; postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. Trybunał w pełni przychylił się do powyższych wniosków do czasu wydania ostatecznego wyroku w niniejszej sprawie).

Komisja uznała bowiem, że obniżając wiek przejścia przez sędziów w stan spoczynku i stosując go do sędziów powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3 kwietnia 2018 r. z jednej strony oraz przyznając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego z drugiej strony, Polska naruszyła prawo Unii (artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej).

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r. prezes Trybunału uwzględnił wniosek Komisji o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym.

Na rozprawie Komisja podkreśliła, że chociaż zakwestionowane w tym postępowaniu przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym zostały zmienione ustawą z dnia 21 listopada 2018 r., to nie jest pewne, czy ta ustawa eliminuje podnoszone naruszenia prawa Unii, a w każdym razie z uwagi na znaczenie niezawisłości sędziowskiej w porządku prawnym Unii wciąż istnieje interes w tym, aby niniejsza sprawa została rozstrzygnięta.

Orzeczenie TSUE

W ogłoszonym wyroku Trybunał przypomniał przede wszystkim, że prawo Unii opiera się na podstawowym założeniu, że każde państwo członkowskie dzieli wspólne wartości, o których mowa w art. 2 TUE (postanowienie to przewiduje w szczególności, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości), z wszystkimi pozostałymi państwami członkowskimi – i przyjmuje, że państwa te dzielą je z nim. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie między państwami członkowskimi – i w szczególności między ich sądami – wzajemnego zaufania co do tego, że owe wartości, na których opiera się Unia, w tym także praworządność, będą uznawane, a w efekcie co do tego, że prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane.

Ponadto, chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii. Wynika stąd, że państwa członkowskie mają obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w dziedzinach objętych prawem Unii. W szczególności każde państwo członkowskie powinno na podstawie art 19 ust. 1 akapit drugi TUE zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom takiej ochrony. Dla zagwarantowania, by organ taki jak Sąd Najwyższy mógł sam zapewniać tę ochronę, kluczowe jest zachowanie przez ten organ niezależności. W konsekwencji przepisy krajowe zakwestionowane przez Komisję w skardze mogą stanowić przedmiot kontroli pod kątem ich zgodności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

TSUE stwierdził następnie, że konieczna wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sądzenia. Zasada nieusuwalności wymaga w szczególności, by sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeśli ma ona charakter czasowy. Mimo że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków, jednak wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy. W omawianej sprawie stosowanie środka polegającego na obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego do urzędujących sędziów tego sądu prowadzi do przedwczesnego zaprzestania przez tych ostatnich wykonywania ich obowiązków orzeczniczych. Takie stosowanie może być dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest usprawiedliwione prawnie uzasadnionym celem i proporcjonalne względem niego, oraz pod warunkiem że nie daje podstaw do powstania po stronie podmiotów prawa uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danego sądu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Trybunał odrzucił argument Polski, zgodnie z którym podstawą obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego do 65 lat była wola dostosowania tego wieku do powszechnego wieku emerytalnego obowiązującego dla wszystkich pracowników w Polsce i zoptymalizowania przy tym struktury wiekowej kadr tego sądu. Uzasadnienie projektu nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, wprowadzenie nowego mechanizmu zezwalającego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej na decydowanie w sposób dyskrecjonalny o przedłużeniu tak skróconej czynnej służby sędziego oraz fakt, że rozpatrywane przepisy objęły blisko jedną trzecią urzędujących sędziów tego sądu, w tym Pierwszą Prezes Sądu Najwyższego, której sześcioletnia kadencja, zagwarantowana w Konstytucji, także została skrócona, mogą wzbudzać poważne wątpliwości co do rzeczywistych celów tej reformy. Ponadto przepisy te nie wydają się ani właściwe dla osiągnięcia wskazywanych przez Polskę celów, ani proporcjonalne.

W konsekwencji Trybunał orzekł, że zastosowanie przepisów przewidujących obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego do urzędujących sędziów tego sądu nie jest usprawiedliwione prawnie uzasadnionym celem i narusza zasadę nieusuwalności sędziów, która jest nierozerwalnie związana z ich niezawisłością.

TSUE podkreślił ponadto, że gwarancje niezawisłości i bezstronności sędziów wymagają, aby dany organ wykonywał swoje zadania w pełni autonomicznie, będąc chronionym przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia, z zachowaniem obiektywizmu oraz przy braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu. Wskazał on w tym względzie, że warunki i zasady proceduralne, jakim ustawa o Sądzie Najwyższym podporządkowuje ewentualne dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku, nie spełniają takich wymogów. Takie przedłużenie służby czynnej będzie bowiem teraz zależne od decyzji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, która ma charakter dyskrecjonalny, ponieważ nie jest jako taka obwarowana jakimkolwiek obiektywnym i weryfikowalnym kryterium i nie musi być umotywowana.

Co więcej, taka decyzja nie może być przedmiotem zaskarżenia przed sądem. Ponadto Krajowa Rada Sądownictwa, której opinii Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest zobowiązany zasięgnąć przed wydaniem decyzji, ogranicza się co do zasady i w braku przepisu, który zobowiązywałby ją do uzasadnienia jej opinii, do przekazania swojej rekomendacji, czy to pozytywnej, czy negatywnej, albo bez jakiegokolwiek uzasadnienia, albo z uzasadnieniem czysto formalnym. W rezultacie takie opinie nie mogą przyczynić się do dostarczenia obiektywnych informacji pomocnych Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przy wykonywaniu uprawnienia, jakie zostało mu przyznane w zakresie wyrażenia zgody – dwukrotnie, każdorazowo na okres 3 lat, między wiekiem 65 i 71 lat – na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub odmówienia takiej zgody.

TSUE stwierdził, że powyższe uprawnienie może wzbudzać, szczególnie po stronie podmiotów prawa, uzasadnione wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Warto przypomnieć, iż skarga o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego jest kierowana przeciwko państwu członkowskiemu, które uchybiło zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, przez Komisję lub inne państwo członkowskie. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi uchybienie, państwo, którego to dotyczy, powinno jak najszybciej zastosować się do wyroku. Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku, może wnieść nową skargę i domagać się sankcji finansowych. Jednak w sytuacji nieprzekazania Komisji krajowych środków transpozycji dyrektywy Trybunał Sprawiedliwości może, na jej wniosek, nakładać kary pieniężne już na etapie pierwszego wyroku.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl