Przepis o dochodach jednostek samorządu terytorialnego niekonstytucyjny

6 marca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił orzeczenie w sprawie wniosku Rady Gminy Międzyzdroje dotyczącego dochodów jednostek samorządu terytorialnego (sygn. akt K 18/17).

Dochody gminy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

I. Art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w której gmina, z przyczyn niezależnych od niej, otrzymała część wyrównawczą lub równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej bądź dokonała wpłaty określonej w art. 29 powołanej ustawy w kwocie wyższej od należnej:

a)  jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b)  nie jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

II. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2019 r.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Czego dotyczył problem prawny?

We wniosku przedstawiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: u.d.j.s.t.). Wśród skarżonych regulacji podstawowe znaczenie miał art. 36 ust. 10 u.d.j.s.t., który stanowi, że w wypadku stwierdzenia, iż jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a u.d.j.s.t., w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat. Za uznaniem tego przepisu za częściowo niekonstytucyjny przemawiała następująca argumentacja.

Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynikało, że o naruszeniu zasady adekwatności, wyrażonej w art. 167 ust. 1 Konstytucji, można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że jednostki samorządu terytorialnego przy danych dochodach nie są w stanie realizować przynajmniej niektórych ze swoich zadań publicznych. Pomiędzy poziomem dochodów a zakresem zadań występują bowiem istotne dysproporcje. Natomiast w wypadku rozpatrywanej sprawy – inaczej niż we wcześniej podjętych rozstrzygnięciach – problemem konstytucyjnym nie było ani zmniejszenie poziomu dochodów gminy przy jednoczesnym utrzymaniu lub zwiększeniu dotychczasowego zakresu zadań publicznych, ani zwiększenie dotychczasowego zakresu zadań przy jednoczesnym utrzymaniu lub zmniejszeniu poziomu dochodów. Problemem konstytucyjnym w tej sprawie było uzyskanie przez gminy należnych im zgodnie z u.d.j.s.t. kwot odpowiednich części subwencji ogólnej, przyznanych przez racjonalnie działającego ustawodawcę w oparciu o wiedzę dotyczącą zarówno możliwości finansowych państwa, jak i potrzeb finansowych tych jednostek samorządu terytorialnego związanych z realizowanymi przez nie zadaniami publicznymi. Niezależnie przy tym od wątpliwości dotyczących zakwalifikowania części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin jako subwencji ogólnej w rozumieniu art. 167 ust. 2 Konstytucji, było bezsporne, że znajdują do niej zastosowanie gwarancje przewidziane w art. 167 ustawy zasadniczej. W konsekwencji Trybunał uznał, że w zakresie, w jakim art. 36 ust. 10 u.d.j.s.t. pozbawia gminy prawa do domagania się zwiększenia błędnie zaniżonych kwot subwencji ogólnej, adekwatny wzorzec kontroli stanowi art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Z kolei art. 165 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną oraz że przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż dokonywanie wpłat wyrównawczych musi wiązać się z uszczupleniem majątku gmin, a w rezultacie przywołany przepis ustawy zasadniczej jest adekwatnym wzorcem kontroli dla art. 36 ust. 10 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim wyklucza on dochodzenie przez gminy zmniejszenia błędnie zawyżonej kwoty wyrównawczej.

Uzasadnienie TK

W przedstawionym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uniemożliwienie gminom dochodzenia zaniżonych – w stosunku do poziomu określonego w ustawie o dochodach – kwot subwencji ogólnej oraz zwrotu zawyżonej – w stosunku do poziomu określonego w ustawie o dochodach – kwoty wpłaty wyrównawczej narusza wskazane postanowienia Konstytucji. Jakkolwiek nie sposób wymagać od państwa zagwarantowania jednostkom samorządu terytorialnego dochodów umożliwiających optymalną realizację nałożonych na nie zadań publicznych, to jednak nie daje się zaakceptować rozwiązanie, w świetle którego – bez własnej winy – miałyby one zostać pozbawione prawa do odpowiednich części subwencji ogólnej należnych im w wysokości określonej w ustawie o dochodach albo miałyby być obowiązane do uiszczania wpłat wyrównawczych w wysokości nieprzewidzianej przez tę ustawę. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie w wypadku mechanizmów wyrównania pionowego (wertykalnego) oraz poziomego (horyzontalnego), ponieważ z konstytucyjnego punktu widzenia uzasadnieniem wprowadzenia instrumentów wyrównawczych jest przede wszystkim realizacja zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 ustawy zasadniczej), a to znaczy, że wadliwe korzystanie z tych instrumentów może podważać sens ich stosowania, co przekreślałoby konstytucyjną legitymację do ich obowiązywania.

Usprawiedliwienia obowiązującego aktualnie rozwiązania nie stanowił wzgląd na konieczność zachowania równowagi budżetowej. Po pierwsze, ze stanowisk uczestników postępowania wynikało jednoznacznie, że takie ryzyko mogłoby powstać tylko wówczas, gdyby gminom przyznać prawo do domagania się zwiększenia kwot odpowiednich części subwencji ogólnej lub zmniejszenia kwoty wpłaty wyrównawczej, których wysokość została błędnie ustalona z powodu niewłaściwego wywiązania się przez te jednostki z ciążących na nich obowiązków sprawozdawczych dotyczących ich dochodów i wydatków. Zapadłe rozstrzygnięcie dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, gdy nieprawidłowe określenie rozważanych kwot nastąpiło z przyczyn niezależnych od gminy. Po drugie, gdyby argument odwołujący się do ochrony finansów publicznych chcieć stosować również w takich wypadkach, trzeba by go uznać za demagogiczny, gdyż jeżeli niezawinione przez gminy błędy w określeniu kwot danej części subwencji ogólnej lub wpłaty wyrównawczej:

1. zdarzają się sporadycznie, a różnice w stosunku do kwot wynikających z ustawy o dochodach nie są istotne, trudno dopatrzyć się zagrożeń dla zachowania równowagi budżetowej,
2. zdarzają się często lub różnice w stosunku do kwot wynikających z ustawy o dochodach są istotne, należałoby stwierdzić, że obowiązujące aktualnie rozwiązanie nie zapewnia gminom właściwej ochrony, wymaganej przez ustawę zasadniczą.  

Trybunał Konstytucyjny zauważył jednocześnie, że art. 36 ust. 10 u.d.j.s.t. normuje wyłącznie zagadnienia materialnoprawne z zakresu prawa finansów publicznych, a w konsekwencji art. 165 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, uznany został za nieadekwatny wzorzec kontroli.

Odraczając termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego unormowania do 31 grudnia 2019 r., Trybunał wziął pod uwagę konieczność zapewnienia ustawodawcy czasu niezbędnego do wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych. Za celowe uznał również zasygnalizowanie potrzeby rozważenia dalej idących modyfikacji w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl