Jak polskie miasta wydają pieniądze na promocję? Wielka kontrola NIK

Strategie promocyjne dużych miast nie zawsze były spójne z celami, jakie samorządy chciały osiągnąć. Większość z miast nie sprawdzała efektów działań promocyjnych za pomocą obiektywnych mierników. NIK wykryła też nieprawidłowości w zlecaniu usług promocyjnych podmiotom zewnętrznym. Pieniądze na promocję dużych miast były najczęściej przeznaczane na wsparcie lokalnych klubów sportowych. Zdarzało się również, że z pieniędzy tych finansowano publikowanie kondolencji czy ogłoszeń na temat sprzedaży nieruchomości.

14 miast skontrolowanych przez NIK przeznaczyło łącznie na promocję w latach 2011-2013 ok. 370 mln zł, najwięcej Warszawa - 86 mln zł, Gdańsk - 59 mln zł, Bydgoszcz - 53 mln zł, Łódź - 49 mln zł i Gdynia - 46 mln zł. Stanowiło to od 0,2 proc. do 1,3 proc. ich budżetów (np. w Warszawie - 0,23 proc. całego budżetu miasta, w Bydgoszczy - 1,21, w Gdyni - 1,3). Ze środków tych finansowano najczęściej medialne kampanie reklamowe, wydarzenia kulturalne, kampanie biznesowe, wydawnictwa drukowane oraz imprezy sportowe i okolicznościowe.

Kwoty te jednak nie odzwierciedlają rzeczywistych wydatków na promocję. Gminy bowiem często klasyfikowały środki wydane na działania promocyjne jako wydatki na kulturę, turystykę lub sport. Zdarzało się również, że miasta finansowały z tych środków przedsięwzięcia niemające z reklamą nic wspólnego, np. publikację prasowych kondolencji (w Radomiu) czy ogłoszeń o sprzedaży nieruchomości (Piotrków Trybunalski). Zdaniem NIK przepisy dotyczące klasyfikowania wydatków na promocję są niejednoznaczne i pozwalają na dowolność w ich księgowaniu.

Wszystkie skontrolowane miasta opracowały dokumenty strategiczne, wyznaczające cele i kierunki promocji (różnego rodzaju strategie rozwoju, promocji, plany lokalnego rozwoju). Niestety często strategie te pozostawały tylko na papierze, a z ich realizacją bywało różnie. Przede wszystkim z powodu dużego stopnia ogólności przygotowanych dokumentów i niedookreślenia oczekiwanych efektów.

Tylko w trzech miastach (Katowicach, Zabrzu i Radomiu) cele sformułowane w strategiach promocji spełniały metodyczne kryteria zarządzania, czyli były realistyczne, proste i konkretne, można było łatwo ocenić stopień ich realizacji, były ważne dla lokalnej społeczności i możliwe do osiągnięcia w założonym terminie.

Brak spójności planów i ich realizacji szczególnie dobrze widać choćby na przykładzie podziału pieniędzy. Część miast znakomitą większość środków z „puli reklamowej” (do prawie 70 proc. rocznych budżetów na promocję) przeznaczało na promocję przez sport, choć teoretycznie, zgodnie z przyjętymi założeniami, kierunki promocji miały być różnorodne: od promocji gospodarczej, przez kulturalną, aż po turystyczną. I tak w latach 2011-2013 wydatki na promocję poprzez sport np. w Białymstoku wyniosły 67 proc. (wydatków ogółem na promocję), w Bydgoszczy- 59 proc., w Katowicach - 23 proc. W Łodzi natomiast udział ten w 2011 r. wyniósł 27,5 proc., ale w latach 2012-2013 już tylko 7,5 proc. Od 2012 r. miasto zaprzestało zlecania usług promocyjnych klubom sportowym.

W ponad połowie skontrolowanych miast (8 z 14) przy udzielaniu zamówień na usługi promocyjne, w tym poprzez sport, nie przestrzegano przepisów ustawy o finansach publicznych i Prawa zamówień publicznych (Pzp). W ten sposób aż 12,5 proc. środków przeznaczonych na ten cel - 46 mln zł - wydatkowano z naruszeniem prawa lub zasad należytego zarządzania finansami.

• W czterech miastach (Bydgoszczy, Katowicach, Warszawie i Zabrzu) udzielono zamówień publicznych (na łączną kwotę 24 mln zł) na usługi promocyjne w trybie z wolnej ręki, czyli w trybie niekonkurencyjnym. Zdaniem NIK nie było przesłanek do zastosowania takiego trybu, gdyż przywoływane przez samorządy względy gospodarcze i organizacyjne, czy też skomplikowany charakter zamówienia nie stanowią (zgodnie z orzecznictwem) wystarczającej podstawy do udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Znakomita większość zamówień z wolnej ręki dotyczyła preferowanej przez miasta formy promocji poprzez drużyny sportowe. Przykładowo w Bydgoszczy i Katowicach udzielano zamówień na promocję miasta konkretnym drużynom, występującym w konkretnych rozgrywkach ligowych. Samorządowcy tłumaczyli te decyzje wysoką oglądalnością rozgrywek i faktem, że drużyny były jednoznacznie identyfikowane z miastem.
• W dwóch miastach - Łodzi i Piotrkowie Trybunalskim - wyłoniono z kolei wykonawców zamówień (na sumę 5,5 mln) z naruszeniem zasady zachowania uczciwej konkurencji. W Łodzi np. w 2011 r. pozorowano przetargi dla klubów, choć z góry było wiadomo, do których z nich trafią dotacje i w jakiej będą wysokości. Media ujawniły ten proceder, jeszcze zanim urzędnicy uruchomili procedury dot. zamówienia. W dodatku kluby uzgadniały z miastem mejlowo treść specyfikacji warunków zamówienia. Również w Łodzi zlecono usługę o wartości 18,3 tys. zł na akcję wspierającą ogólnopolską kampanię „W Łodzi będzie głośno” z inicjatywy samego wykonawcy usługi - przyjmując jego ofertę. Postępowanie w sprawie tego zamówienia przeprowadzono nierzetelnie, w sposób pozorujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zamówienie nie było ujęte w planie zamówień publicznych, a jego realizacja nie była konieczna i nie wynikała z sytuacji, której zamawiający nie mógł przewidzieć. W podobny sposób na wniosek wykonawcy usługi udzielono zamówienia - o wartości 24,6 tys. zł - które dotyczyło rozpropagowania akcji „1% podatku w Łodzi”. Z kolei w Piotrkowie Trybunalskim miasto wprowadziło zapisy, które wprost wskazywały, że usługę promocyjną mogą wykonać tylko kluby piłki ręcznej, podczas gdy w tym czasie w mieście działało 40 klubów sportowych różnych dyscyplin sportowych.
• W sześciu miastach (Białymstoku, Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Piotrkowie Trybunalskim i Warszawie) nierzetelnie ustalano wartość zamówień lub nie przedłożono do kontroli dokumentacji potwierdzającej takie wyliczenia (zamówienia na ponad 32 mln zł). Przykładowo w Katowicach wartość dwóch zamówień na promocję poprzez sport określono na podstawie wniosków miejscowych klubów sportowych, które zwróciły się o zlecenie im usług reklamowych. W dodatku wynagrodzenia obu drużyn zostały zapisane w planie finansowym UM jeszcze przed otrzymaniem od nich wniosków w tej sprawie. Z kolei w UM w Białymstoku pracownik przyznał wprost, że nie wie na jakiej podstawie oszacował wartość zamówienia na kwotę 350 tys. zł - dot. profesjonalnych rozgrywek w sportach halowych.

NIK dopatrzyła się także innych naruszeń zasad wydatkowania publicznych pieniędzy. Przykładowo Zabrze wynajęło od klubu piłki ręcznej 11 m² hali (za 1,25 mln zł) na cele promocyjne podczas rozgrywek ekstraklasy piłki ręcznej, choć to samo miasto było właścicielem hali.

NIK zwraca uwagę, że rzetelność oceny działań promocyjnych przez miejskich urzędników może budzić wątpliwości, gdyż po pierwsze miasta oceniały same siebie, po drugie nie zawsze weryfikowały jakości wykonania usług promocyjnych bezpośrednio u wykonawców, a po trzecie brały pod uwagę tylko to, czy dana kampania przyniosła rezultat wpisany w ich planach, bez konfrontacji z opinią odbiorców kampanii. Spośród 157 zrealizowanych projektów promocyjnych objętych kontrolą, o łącznej wartości 134, 8 mln zł, dla 50 z nich (32%) nie wyznaczono wskaźników monitorujących stopień osiągnięcia zakładanych celów oraz nie dokonywano ocen ich skuteczności i efektywności.

Pięć miast (Gdańsk, Gdynia, Kraków, Tarnów i Warszawa) oceniało jednak efektywność działań promocyjnych za pomocą obiektywnych mierników, takich jak np.: liczba i jakość materiałów medialnych ukazujących się w związku z kampaniami czy liczba uczestników danej imprezy. Miasta rzadko sięgały po badania ankietowe przy sprawdzaniu efektów promocyjnych przedsięwzięć. W pojedynczych przypadkach zdarzało się, że przy ocenie brano pod uwagę stosunek nakładów finansowych do osiąganych celów. W większości dotyczyło to jednak kampanii, finansowanych ze środków europejskich (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), w których osiągnięcie wymiernych korzyści było jednym z warunków uzyskania pomocy finansowej.

W każdej kontrolowanej jednostce zadania w zakresie promocji realizowały komórki organizacyjne pozostające w strukturach urzędów. W niektórych miastach część zadań i kompetencji w tym zakresie powierzono gminnym jednostkom organizacyjnym. W sześciu urzędach miast wyodrębnione były komórki organizacyjne, które zajmowały się wyłącznie promocją, w pozostałych łączyły zadania promocyjne z innymi, dot. np. kultury i sportu (w Piotrkowie Trybunalskim), turystyki i sportu (w Zabrzu), turystyki i współpracy z zagranicą (w Łodzi), informacji i turystyki (w Krakowie). W kontrolowanych 14 miastach było zatrudnionych łącznie 271 pracowników zajmujących się promocją (średnio 19 osób).

Zdaniem NIK usprawnieniu promocji miast może służyć:

• propagowanie obiektywnych metod oceny działań promocyjnych,
• wzmocnienie kontroli obszaru zlecania usług promocyjnych podmiotom zewnętrznym,
• rzetelne klasyfikowanie wydatków przeznaczonych na promocję.
• korzystanie przy promocjach miast ze środków UE oraz wykorzystanie mierników towarzyszących projektom unijnym także do konstruowania podobnego modelu rozliczania przedsięwzięć realizowanych z budżetu miasta.

NIK wskazuje jako przykłady dobrych praktyk:

• dbałość o wprowadzenie zewnętrznych obiektywnych mierników jakości działań promocyjnych (np. w Warszawie realizacja zadania Sylwestrowa Moc Przebojów - Zakochaj się w Warszawie została podsumowana analizą danych dotyczących oglądalności tego wydarzenia, frekwencji podczas imprezy oraz wyników zewnętrznego badania przeprowadzanego wśród mieszkańców),
• spójność strategii promocyjnych z celami rozwoju gminy przyjętymi przez samorząd (np. w Gdańsku za jeden z celów strategicznych uznano wzmacnianie roli Gdańska jako Światowej Stolicy Bursztynu. Kampanie promocyjne konstruowano w sposób zgodny z przyjętym celem).

Zespół
e-prawnik.pl