Nowelizacja kodeksu karnego w ocenie TK

Wyrok TK dot. postępowania legislacyjnego i dopuszczalnego zakresu poprawek senackich

14 lipca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w zakresie trybu jej uchwalenia, zakresu poprawek senackich oraz niejasnej terminologii użytej do opisania znamion czynów.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca) jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 112 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji RP.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie (sygn. akt Kp 1/19) zapadło większością głosów. Zdanie odrębne zgłosił II sprawozdawca, wiceprezes TK Mariusz Muszyński.

Analiza Trybunału

Analizując proces legislacyjny ustawy zmieniającej, Trybunał zwrócił uwagę, że projekt procedowany był w niezwykle szybkim tempie. Od wniesienia projektu ustawy do jej przedstawienia do podpisu Prezydentowi upłynął zaledwie miesiąc. Pierwsze czytanie odbyło się niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu. Co więcej, po wypowiedziach Prezesa Rady Ministrów i Ministra Sprawiedliwości, bezpośrednio wskazujących na obszerność zmian oraz (co wprost wskazał Prezes Rady Ministrów) na potrzebę ich pilnego przegłosowania, Marszałek Sejmu zarządził wysłuchanie zaledwie 5-minutowych oświadczeń w imieniu klubów i kół, bardzo ograniczonych, mając na uwadze zakres projektowanych zmian. Powyższe oznacza, że nie zostały zachowane terminy przewidziane w szczególnym postępowaniu przewidzianym dla zmiany kodeksów w regulaminie Sejmu. Regulamin wymaga bowiem, aby pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projektu zmian przepisów wprowadzających kodeks odbyło się nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Do rozpatrzenia wskazanych projektów może zostać powołana Komisja Nadzwyczajna. Drugie czytanie projektu może odbyć się zaś nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej. W przypadku zgłoszenia w drugim czytaniu poprawki albo wniosku projekt kieruje się ponownie do Komisji Nadzwyczajnej.

TK zaznaczył, że na skutek uchwalenia regulaminu Sejmu następuje samozwiązanie się Sejmu postanowieniami tego aktu prawnego. Chociaż parlamentarzyści mogą w każdej chwili go zmienić bądź uchwalić nowy, to tak długo jak on obowiązuje, musi być bezwzględnie przestrzegany, a ewentualne powołanie się na zasadę autonomii nie może usprawiedliwiać obejścia i niestosowania postanowień regulaminowych.

Dla stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ustawy z uwagi na niedochowanie terminów wynikających z regulaminu Sejmu według orzecznictwa Trybunału oprócz dokonania podstawowej analizy prawidłowości przebiegu procesu legislacyjnego, w takiej sytuacji weryfikuje także: wagę materii, której ustawa dotyczy, znaczenie naruszonych przepisów, etap prac legislacyjnych, na którym do niego doszło, skutek ewentualnych nieprawidłowości oraz skalę i częstotliwość naruszeń.

TK doszedł do przekonania, że materia ustawy – zmiana znacznej części Kodeksu karnego oraz ustaw składających się na system prawa karnego – miała istotną wagę. Celem wprowadzenia bardziej rygorystycznego trybu ustawodawczego w sprawach projektów kodeksów było zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu tych norm, w szczególności pod względem ich skutków oraz możliwości poprawnego stosowania. Nie jest zatem dopuszczalne, aby projekt tego rodzaju był przez Sejm procedowany w tempie szybszym, niż przewidziany dla konstytucyjnego trybu pilnego, bez zachowania wymogów dotyczących możliwości realnego uczestniczenia przez posłów i senatorów w procesie legislacyjnym. Nieprawidłowości w toku procesu legislacyjnego miały miejsce już w początkowej fazie postępowania, co miało później przełożenie na dalsze nieprawidłowości procesu legislacyjnego. Tempo prac znajduje też bezpośrednie przełożenie na wprowadzenie do systemu prawa karnego norm prawnych, które nie zostały w sposób dostateczny przemyślane i mogących wywołać efekty, których nawet sam projektodawca nie był świadom na etapie składania projektu. Ponadto, dotychczasowa praktyka legislacyjna nie pozwala na przyjęcie, by kodeksy były zmieniane w trybie właściwym dla zwykłej ustawy.

Trybunał wskazał również, że rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na cztery sposoby. Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm wymaga stworzenia odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia pluralistycznego charakteru parlamentu i umożliwienia każdemu z posłów aktywnego udziału w procesie prawotwórczym. Zasady te należy odnosić w szczególności do procesu legislacyjnego w sprawach projektów kodeksów bądź zmian kodeksów. Tego standardu postępowanie ustawodawcze w sprawie ustawy zmieniającej stanowczo nie spełniło.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl