Sposób prowadzenia kontroli u przedsiębiorcy można zaskarżyć do sądu administracyjnego

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Należy zauważyć, że wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, jest wyrokiem interpretacyjnym bowiem w jego sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu w określonym jego rozumieniu. Zadaniem takiego wyroku jest eliminacja tego spośród możliwych wariantów interpretacyjnych kontrolowanego przepisu, który jest niezgodny z Konstytucją.

Czego dotyczyła sprawa?

W omawianej sprawie zakwestionowano konstytucyjność art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) w zakresie, w jakim na postanowienie rozstrzygające o zasadności sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności, wydane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 tej ustawy, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

Ze względu na utrwaloną judykaturę Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych odnośnie do zawężającej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadnienie skargi konstytucyjnej, a także stanowiska Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał – kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet – uznał, że przedmiotem kontroli powinien być art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rzecznika

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu dotyczącym skargi konstytucyjnej przedsiębiorcy, u którego prowadzona była kontrola podatkowa. W związku z przekroczeniem czasu kontroli przedsiębiorca wniósł sprzeciw. Sprawa trafiła do sądu administracyjnego, który skargę przedsiębiorcy uznał za niedopuszczalną wskazując, że postępowanie przewidziane ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 84c) nie jest postępowaniem administracyjnym. Orzeczenie to zaaprobował NSA powołując się na uchwałę  składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GPS 3/13).

W swoim stanowisku Rzecznik wyraził pogląd, że droga sądowoadministracyjna nie powinna być ograniczana tylko do aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej. Postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź jego kontynuowaniu - wydane na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - stanowi akt przesądzający w sposób władczy kwestię legalności wszczęcia lub prowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, dotyczy zatem sfery praw przedsiębiorcy. Dlatego rozstrzygnięcie organu w zakresie zarzutów podniesionych w postępowaniu kontrolnym stanowi „sprawę administracyjną”, do której rozpatrzenia, każdy przedsiębiorca powinien mieć prawo przed sądem.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2017 r.  Rzecznik zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o wyłączenie ze składu orzekającego w sprawie Mariusza Muszyńskiego, jako osoby nieuprawnionej do orzekania w Trybunale. Postanowieniem z dnia 19  grudnia 2017 r. Trybunał odmówił uwzględnienia wniosku Rzecznika.

Argumentacja TK

W ustnych motywach swojego rozstrzygnięcia Trybunał wskazał, że postanowienia wydawane na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są władczym działaniem organu administracji, adresowanym  do przedsiębiorców i mogą ingerować w ich prawa. Z tego powodu, rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu powinny podlegać obiektywnej kontroli sądowej. „Postępowanie administracyjne” określone w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje tylko postępowania jurysdykcyjnego, dlatego nie powinno być ograniczane tylko do postępowań opartych na Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie postępowania kontrolnego w trybie przepisów zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g. niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania (ingerencji) organów władzy publicznej wobec jednostki. Końcowy wynik postępowania kontrolnego (tj. sporządzenie protokołu kontroli i wnioski w nim zawarte) jednostronnie kształtuje bowiem sytuację prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, tzn. skutkuje tym, czy zostanie wobec niego wszczęte stosowne postępowanie administracyjne (podatkowe).

Postanowienie w przedmiocie sprzeciwu przedsiębiorcy wobec wszczęcia i wykonywania kontroli (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.), jak i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.), mają bez wątpienia charakter władczy – wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kontrolowanego. Okoliczność, że – po pierwsze – samo postępowanie kontrolne jest prowadzone na podstawie przepisów u.s.d.g. oraz ustaw szczególnych (art. 77 ust. 2 u.s.d.g.), a nie na podstawie przepisów k.p.a., po drugie – do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., stosuje się przepisy k.p.a. tylko w zakresie nieuregulowanym (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.), nie odbiera postanowieniom wydanym w następstwie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g., charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji.

Treść postanowień wydawanych na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli; przeciwnie – ich adresatem jest również kontrolowany przedsiębiorca, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych. Postanowienia wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu przez przedsiębiorcę (niezależnie od ich treści) nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji, co wynika właśnie z możliwości ich zaskarżenia w formie zażalenia w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Już samo przyznanie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie świadczy o tym, że ustawodawca założył, iż akt taki może naruszać sferę prawną podmiotu, któremu wskazany środek zaskarżenia przysługuje. Procedura wprowadzona w art. 84c u.s.d.g. ma na celu ochronę praw przedsiębiorcy, a środek prawny w postaci zażalenia na postanowienie wydane na podstawie ust. 9 powołanego przepisu jest jednym z instrumentów gwarantujących ochronę tychże praw. Postanowienia wydane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię legalności wszczęcia lub prowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, a zatem nie są to akty dotyczące wyłącznie sfery faktów; przeciwnie – dotyczą sfery praw przedsiębiorcy, mających podstawę konstytucyjną, a skonkretyzowanych przepisami u.s.d.g., które tworzą po stronie przedsiębiorcy prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by administracja zachowała wobec niego gwarantowane prawem standardy.

W ocenie Trybunału przedmiot postępowania wywołanego sprzeciwem, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g, ma charakter „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie sprzeciwu kontrolowanego przedsiębiorcy, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczna z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów administracyjnych (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny.