Wejście w życie przepisów o elektrowniach wiatrowych z mocą wsteczną niekonstytucyjne

22 lipca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie wniosków rad gmin dotyczących regulacji wprowadzającej z mocą wsteczną przepisy nadające nowe brzmienie definicjom legalnym „budowli” i „elektrowni wiatrowej”.

Wyrok Trybunału

Trybunał orzekł, że:

I. Art. 17 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wprowadził z mocą wsteczną art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 tej ustawy, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą nieretroaktywności prawa (zasadą lex retro non agit).

II. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie (sygn. akt K 4/19) zapadło większością głosów.

Czego dotyczył problem prawny?

Będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie art. 17 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) wprowadził z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. przepisy nadające nowe brzmienie definicjom legalnym „budowli” i „elektrowni wiatrowej”. Treść tych definicji bezpośrednio determinuje wysokość dochodów gmin uzyskanych z podatku od nieruchomości.

Uzasadniając zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą nieretroaktywności prawa (zasadą lex retro non agit), wnioskodawcy podnieśli, że wprowadzona z mocą wsteczną zmiana doprowadziła do obniżenia dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, zwłaszcza w przypadku małych gmin, na terenie których zlokalizowane są elektrownie wiatrowe, a w konsekwencji do pogorszenia jakości życia ich mieszkańców.

Ocena TK

Odnosząc się do wskazanego zarzutu, Trybunał zauważył, że mimo zgłaszanych przez różne podmioty, na różnych etapach postępowania legislacyjnego, wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego retroaktywne wejście w życie definicji legalnych „budowli” i „elektrowni wiatrowej”, został on uchwalony przez parlament, a następnie, po podpisaniu ustawy przez Prezydenta i jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, wywołał przewidziane w nim skutki prawne.

Podatek od nieruchomości jest podatkiem rocznym (płatnym w ratach przez cały rok), w ramach którego elementy zobowiązania podatkowego są konkretyzowane przez złożenie deklaracji rocznej w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku (dla osób prawnych) albo przez wydanie przez organ podatkowy decyzji ustalającej (dla osób fizycznych). Zmiana definicji „budowli” i definicji „elektrowni wiatrowej” z mocą wsteczną spowodowała, że gminy zostały pozbawione części swoich dochodów, a ponadto zobowiązane do zwrotu nadpłaconego podatku od nieruchomości, pobranego za posadowione na ich terenie elektrownie wiatrowe za okres od stycznia do czerwca 2018 r.

Ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych rozwiązań umożliwiających gminom dostosowanie się do nowych regulacji, które mogłyby minimalizować  negatywne skutki zmiany prawa. W momencie uchwalania budżetów przez gminy, obowiązujące prawo jednoznacznie nakazywało szacować wpływy podatkowe na poziomie tych uzyskanych za 2017 r. Ustawa nowelizująca nie przewiduje też jakiegokolwiek mechanizmu rekompensowania dochodów, które zostały odebrane gminom. Wprowadzony przepis powoduje wprawdzie korzystny efekt ekonomiczny dla tych podatników, którzy są właścicielami elektrowni wiatrowych, ale uszczupla budżety gmin, na których terenie znajdują się takie elektrownie.

Trybunał stwierdził, że ustawodawca wprowadził z mocą wsteczną przepisy ściśle związane z prawem daninowym w sytuacji, gdy nie było to konieczne, nie zachowując przy tym zasady proporcjonalności i pogarszając sytuację finansową gmin, na terenie których zlokalizowane są elektrownie wiatrowe. Ponadto ustawodawca mógł ustanowić kwestionowane przepisy wcześniej, bez potrzeby wprowadzania ich z mocą wsteczną. Kwestionowana regulacja doprowadziła do negatywnych następstw dla gmin, których dochody z tytułu opodatkowania elektrowni wiatrowych zostały uszczuplone z mocą wsteczną, co utrudniło im realizację zadań własnych i ostatecznie było niekorzystne dla mieszkańców tych jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kwestionowana regulacja jest niezgodna z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą nieretroaktywności prawa (zasadą lex retro non agit).
Unormowania ustawowe dochodów jednostek samorządu terytorialnego muszą nie tylko być zgodne ze standardami wyrażonymi w art. 167 Konstytucji, ale również innymi przepisami konstytucyjnymi, w tym zasadą lex retro non agit, będącą składową zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione zminimalizowanie oddziaływania wydanego w niniejszej sprawie wyroku na ukształtowane już stosunki prawne i zdecydował, że konieczne jest odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnej z Konstytucją regulacji, mając jednocześnie świadomość, że nie jest to instrument wystarczający do zapewnienia ochrony praw majątkowych gmin. Poza odroczeniem Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje jednak w ramach swych kompetencji innym środkiem oddziaływania na obowiązujący stan prawny.

W okresie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji ustawodawca ma obowiązek doprowadzić do stanu zgodnego z Konstytucją, co w niniejszej sprawie będzie wymagało ustanowienia odpowiednich rozwiązań ustawowych i zrekompensowania gminom strat poniesionych w następstwie wprowadzenia z mocą wsteczną regulacji wpływającej na obniżenie ich dochodów z podatku od elektrowni wiatrowych.

Zakwestionowana regulacja zachowuje swoją moc obowiązującą i wymaga stosowania. Dopiero, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zostałby wykonany przez ustawodawcę i niezgodna z Konstytucją regulacja zostałaby derogowana na mocy niniejszego orzeczenia, spełniony zostałby warunek z art. 190 ust. 4 Konstytucji i możliwa byłaby odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa.   

A.J.
Zespół e-prawnik.pl