Jak ma się zmienić odpowiedzialność lekarzy?

30.3.2008

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o izbach lekarskich jest obecnie w Sejmie.

Czemu mają służyć proponowane zmiany?

Obowiązujące przepisy dotyczące odpowiedzialności zawodowej lekarzy powstały w latach 1989 - 1990 (ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 września 1990 r. w sprawie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy). W czasie ich obowiązywania zmianie uległy zasady procedury karnej, na której oparte jest postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. Zmianie uległy również przepisy dotyczące odpowiedzialności zawodowej innych zawodów zaufania publicznego. Dotychczasowe uregulowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy są - zdaniem projektodawców - niedoskonałe, nie zapewniając stronom postępowania należytej ochrony ich praw.

Najważniejsze cele, które zamierza się osiągnąć poprzez wprowadzenie zmian zawartych w niniejszym projekcie to:

Usunięcie niezgodności przepisów z roku 1989 i 1990 z obowiązującymi obecnie zasadami legislacji. Np. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia zawarte są przepisy kształtujące prawa uczestników postępowania, jest rzeczą oczywistą, że taka regulacja może być zawarta tylko w ustawie. W konsekwencji większość materii regulowanej rozporządzeniem należy przenieść do ustawy.
Rozszerzenie uprawnień osób pokrzywdzonych. Obecnie obowiązujące przepisy ograniczają prawa pokrzywdzonego do złożenia skargi i występowania w pierwszej instancji w roli świadka, co jest niezgodne z dążeniem do rozszerzania uprawnień pokrzywdzonych w każdym rodzaju postępowania, co znalazło odbicie w Kodeksie postępowania karnego.
Wprowadzenie jawności postępowania przed sądami lekarskimi. Obecnie postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy jest jawne tylko dla członków samorządu lekarzy.
Rozszerzenie katalogu kar (obecnie brak kary pośredniej pomiędzy karą nagany a zawieszenia lub odebrania prawa wykonywania zawodu co utrudnia dostosowanie kary do wagi przewinienia zawodowego).
Wprowadzenie możliwości odwołania od orzeczeń sądów lekarskich do sądu okręgowego - wydziału karnego (obecnie orzeczenia wydane przez Naczelny Sąd Lekarski są ostateczne).

Kto nie będzie mógł pełnić funkcji w samorządzie lekarskim?

Zmiany w części ustawy dotyczącej organizacji samorządu lekarskiego i praw członków ograniczają czynne i bierne prawo wyborczego w wyniku orzeczenia kary w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (art. 7). W efekcie jakiekolwiek funkcje w samorządzie będą mogły pełnić tylko osoby niekarane, zaś w przypadku organów odpowiedzialności zawodowej - dodatkowo posiadające doświadczenie w wykonywaniu zawodu i niepełniące żadnych innych funkcji w organach samorządu. Art. 12 i 13 porządkują zasady wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i do rejestru lekarzy oraz skreślania z listy i rejestru, między innymi w związku z orzeczeniami sądów lekarskich.

Jaki ma być obszar działania poszczególnych okręgowych izb lekarskich?

Projekt przewiduje, że obszar działania poszczególnych okręgowych izb lekarskich pokrywać się będzie z podziałem administracyjnym kraju na województwa. Siedzibami organów okręgowych izb lekarskich będą miasta będące siedzibami wojewodów. W chwili obecnej na terenie kraju funkcjonuje 22 okręgowe izby lekarskie, których obszar działania obejmuje najczęściej teren kilku województw.

W związku z określeniem w ustawie, że obszar działania poszczególnych okręgowych izb lekarskich pokrywa się z podziałem administracyjnym kraju na województwa zmianie ma uleć też brzmienie art. 60 ustawy. Nowelizacja przewiduje, że środki na pokrycie kosztów czynności określonych w ustawie, które dotychczas były wykonywane przez organy administracji państwowej będą z budżetu państwa przekazywane jedynie na rzecz Naczelnej oraz Wojskowej Izby Lekarskiej. Okręgowe izby lekarskie zgodnie z projektem otrzymywać będą środki na ww. cele z budżetów właściwych wojewodów.

Gdzie minister właściwy do spraw zdrowia będzie mógł zaskarżyć uchwałę organów samorządu lekarskiego?

W projekcie przewidziano, iż minister właściwy do spraw zdrowia będzie mógł zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczną z prawem uchwałę Krajowego Zjazdu Lekarzy, organu okręgowej izby lekarskiej lub Naczelnej Izby Lekarskiej pod zarzutem niezgodności z prawem.

Zmiana sądu właściwego do rozpatrywania ww. spraw z Sądu Najwyższego na Naczelny Sąd Administracyjny wynika z faktu, iż ustawa przyznaje ministrowi właściwemu ds. zdrowia uprawnienia jedynie do kwestionowania uchwał pod kątem ich legalności. Jednocześnie nowelizacja przyznaje ministrowi prawo do zaskarżania uchwał Krajowego Zjazdu Lekarzy, którego uchwały nie podlegały dotychczas takiej kontroli.

Gdzie będą wskazane obowiązki członków samorządu lekarskiego?

Art. 15 łączy w jednym przepisie obowiązki członków samorządu lekarskiego określone dotychczas w art. 15, 59 i 61. Obowiązek opłacania składki członkowskiej był do tej pory określony tylko domyślnie poprzez przepisy art. 59 i 61 mówiących o źródłach finansowania samorządu oraz o ściąganiu należności za niezapłacone składki.

Czy zastępcy rzeczników odpowiedzialności zawodowej będą objęci ochroną przed zwolnieniem z pracy?

Zmiany w art. 18 mają na celu jednoznaczne objęcie ochroną przed zwolnieniem z pracy zastępców rzeczników odpowiedzialności zawodowej, co jest niezbędne ze względu na jednoosobowy charakter organu rzecznika odpowiedzialności zawodowej przewidziany w art. 20 i 31 ustawy. Dla zachowania niezawisłości zastępcy rzecznika prowadzący postępowanie wyjaśniające powinni mieć takie same uprawnienia i zabezpieczenie jak rzecznik - wskazują projektodawcy. Przyjęto zasadę, że okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i okręgowe sądy lekarskie są właściwymi organami do prowadzenia wszystkich postępowań w pierwszej instancji. Jedynym wyjątkiem jest postępowanie wyjaśniające przejęte przez Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w ramach nadzoru (art. 40).

Jak ma być uregulowana odpowiedzialność zawodowa lekarzy?

Proponowana zmiana brzmienia całego rozdziału 6 regulującego odpowiedzialność zawodową wynika przede wszystkim z potrzeby przeniesienia do ustawy regulacji zwartych w rozporządzeniu, co wymaga zmiany prawie wszystkich artykułów tego rozdziału i dodania wielu nowych. Utrzymano ogólną zasadę zgodności trybu postępowania prowadzonego przez organy odpowiedzialności zawodowej z procedurą karną i brzmienie wielu artykułów jest odpowiednim dostosowaniem przepisów Kodeksu postępowania karnego. Umieszczenie ich w ustawie niezależnie od art. 57 mówiącego o odpowiednim stosowaniu Kodeksu postępowania karnego jest celowe ze względu na głównych odbiorców ustawy, którzy nie są prawnikami i takie ułatwienie pozwoli im pokonać trudności z interpretacją przepisów innych ustaw oraz interpretowaniem ich wzajemnych korelacji.

Art. 44 i 45 zawierają bardzo szeroką definicję pokrzywdzonego oraz stanowią, że jest on stroną w postępowaniu, ze wszystkimi wynikającymi z tego uprawnieniami. Uregulowanie to stanowi realizację jednego z najczęściej zgłaszanych postulatów dotyczących postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy.

W art. 53 zawarto zasadę nadzoru sądowego nad postanowieniami rzeczników odpowiedzialności zawodowej kończącymi postępowanie poprzez odmowę wszczęcia postępowania albo umorzenie postępowania. Jeżeli zostanie wniesione zażalenie na takie postanowienie, ostatecznie o zakończeniu postępowania w tym trybie powinien decydować sąd, analogicznie jak w procedurze karnej. Postępowanie wyjaśniające w sprawach kierowanych do sądów lekarskich trwa obecnie średnio 9 miesięcy, postępowanie sądowe średnio 7 miesięcy w każdej instancji, ale zdarzają się przypadki przewlekłości postępowania. W nowelizacji zawarto przepisy, które usprawnią przebieg postępowania, w szczególności ustanowiono nadzór Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej nad postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym przez okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej, wprowadzono możliwość przejęcia postępowania, przyznano stronom postępowania prawo do skargi na przewlekłość postępowania (art. 40).
Dotychczasowe przepisy mówią o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w ciągu 3 miesięcy, ale jak wskazują przytoczone powyżej dane, jest to termin niemożliwy do zachowania, ponieważ organy odpowiedzialności zawodowej nie dysponują żadnymi środkami przymusu, a praca w nich jest pracą społeczną, którą coraz trudniej jest pogodzić z rosnącymi stale obowiązkami zawodowymi. Dlatego termin zakończenia postępowania wyjaśniającego określono na 6 miesięcy (art. 57a) co w połączeniu z wymienionymi przepisami służącymi poprawie sprawności postępowania powinno umożliwić rzeczywiste zachowanie terminu.

W art. 57d wprowadza się jawność postępowania przed sądem lekarskim i określa przesłanki wyłączenia jawności, które odpowiadają przesłankom występującym w procedurze karnej. Ten przepis realizuje wielokrotnie zgłaszany postulat jawności postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, co z kolei powinno poprawić zrozumiałość zasad postępowania wśród pokrzywdzonych i ograniczyć zarzuty kwestionujące obiektywność postępowania.

Konsekwentnie temu samemu celowi służy powołanie sędziów sądu powszechnego, jako przewodniczących składów orzekających w Naczelnym Sądzie Lekarskim. Obecność zawodowego prawnika jest również bardzo ważna ze względu na wprowadzenie do postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy nowej strony, czyli pokrzywdzonego i jego pełnomocników, co znacznie skomplikuje postępowanie w aspekcie formalnym i proceduralnym. Doświadczeni sędziowie sądów powszechnych zapewniają zgodność z zasadami procedury i szybkie rozpatrywanie wniosków stron, co powinno bardzo usprawnić postępowanie.

Jakie kary mogą spotkać lekarzy?

Katalog kar obejmuje 7 pozycji. Do orzekanych dotychczas kar upomnienia, nagany, zawieszenia i pozbawienia prawa wykonywania zawodu dołączono karę pieniężną oraz kary ograniczające zakres wykonywanych przez ukaranego lekarza czynności administracyjnych (zakaz pełnienia funkcji kierowniczych) lub czynności zawodowych (ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu). W ten sposób sądy lekarskie uzyskują znacznie lepszą możliwość dostosowania kary do stopnia zawinienia. Obowiązujący katalog kar zawiera bowiem tylko kary o względnie niewielkiej dotkliwości (upomnienie i nagana) i kary bardzo dotkliwe (zawieszenie i pozbawienie prawa wykonywania zawodu), które powinny być orzekane w przypadku ciężkiego naruszenia zasad etyki i zasad wykonywania zawodu. Dodatkową możliwością jest zarządzenie przez sąd publikacji orzeczenia w biuletynie okręgowej izby lekarskiej, której ukarany jest członkiem. Jest to środek karny mający za zadanie napiętnowanie wysoce nagannego postępowania w środowisku, o znacznym stopniu dolegliwości dla ukaranego lekarza. Jednocześnie środek ten ma służyć informowaniu środowiska o przewinieniach zawodowych i o zasadach orzekania, czyli spełniać rolę edukacyjną i prewencyjną.

Gdzie będzie można się odwołać od orzeczeń sądów lekarskich?

Zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze karnej, w art. 57q podkreślono zakaz reformationis in peius. W obowiązującym od 2003 r. wprowadzono w ustawie o izbach lekarskich środek odwoławczy, w postaci apelacji od orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego zawieszających prawo wykonywania zawodu lekarza lub pozbawiających tego prawa, do właściwego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Rozwiązanie to od początku było - zdaniem projektodawców - uważane za niewłaściwe, przede wszystkim z powodu zmiany trybu postępowania z procedury karnej na procedurę cywilną. Dlatego, wzorem przepisów dotyczących odpowiedzialności zawodowej innych zawodów, proponuje się wprowadzenie instytucji odwołania do właściwego sądu okręgowego, która obejmuje wszystkie orzeczenia sądów lekarskich i przysługuje stronom oraz ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej i Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Podstawa prawna:

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o izbach lekarskich (sejmowy druk nr 216);
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 1989 r., Nr 30, poz. 158, ze zm.) ;
Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 września 1990 r. w sprawie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy (Dz. U. 1990 r., Nr 69, poz. 406, ze zm.);
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. 2002 r., Nr 240, poz. 2052 ze zm.)