Decyzje organu odwoławczego rzadziej będą kasatoryjne...

Zmiany dotyczące decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (tzw. decyzji kasatoryjnych)

Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowaniaadministracyjnego i niektórych innych ustaw mają na celu m.in. usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych. Szybkie załatwianie spraw to jedno z podstawowych oczekiwań wobec nowoczesnej administracji. Wydłużający się czas trwania postępowań nierzadko dezorganizuje plany, a w przypadku przedsiębiorców może oznaczać odkładanie w czasie inwestycji bądź nawet rezygnację z nich.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) wprowadziła kilka rozwiązań, które pozwolą szybciej uzyskać ostateczną decyzję organu administracji, a w tym np. następujące:

• strona może zażądać wydania przez organ II instancji decyzji rozstrzygającej sprawę, zamiast tzw. decyzji kasatoryjnej, tzn. przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia,
• decyzje kasatoryjne można zaskarżyć do sądu administracyjnego w specjalnej, przyspieszonej procedurze.

Żądanie rozstrzygnięcia sprawy

Od większości decyzji administracyjnych przysługuje odwołanie do organu II instancji. Np. większość decyzji wójta (burmistrza czy prezyden­ta miasta) można zaskarżyć do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO), a od decyzji starosty odwołanie kieruje się do wojewody.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania powinien ostatecznie rozstrzy­gnąć sprawę – np. zmienić decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę albo utrzymać w mocy taką decyzję. Może jednak też, w pew­nych sytuacjach, uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia (jest to tzw. decyzja kasatoryjna). Taka decyzja może być wydana wtedy, kiedy organ I instancji naruszył procedurę przy załatwia­niu sprawy, a zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona nie ma obecnie wpływu na to, który organ wyjaśni te istotne okoliczności.

Po wejściu w życie nowelizacji w odwołaniu można zażądać, żeby to organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności i roz­strzygnął sprawę – zamiast przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dzięki temu strona może uzyskać ostateczną decyzję szybciej – bez zwraca­nia sprawy do ponownego rozpatrzenia do I instancji.

Jeśli więc strona uważa, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo faktów ważnych w jej sprawie (np. nie wziął pod uwagę przedstawionych dowodów), to może w odwołaniu od decyzji zażądać, aby te fakty wyjaśnił organ II instancji. Może przy tym załączyć do odwołania bądź wskazać w nim dowody, które powinny być, jej zdaniem, przeprowadzone.

Przykład:

Wniosek w odwołaniu może brzmieć następująco: "W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona de­cyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wnioskuję o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy".

Jeśli w sprawie występują oprócz danego wnioskodawcy też inne strony, to wszystkie muszą być zgodne co do wniosku o rozstrzygnięcie sprawy przez organ II in­stancji. Wniosek wszystkich stron może zostać zawarty już w odwoła­niu – odwołanie zawierające taki wniosek mogą podpisać wszystkie strony, można też załączyć do swojego odwołania oświadczenia pozostałych stron.

Jeżeli wnioskodawca nie ma możliwości uzyskania zgody pozostałych stron – organ za­wiadomi je o wniosionym wniosku. Jeśli wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w nie­zbędnym zakresie zawarła w odwołaniu tylko jedna ze stron, to organ powinien niezwłocznie zawiadomić o tym pozostałe strony. W terminie 14 dni od otrzymania takiego zawiadomienia, będą one mogły wyrazić wymaganą zgodę. Wniosek będzie skuteczny, jeśli w ciągu 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, każda z pozostałych stron wyrazi zgodę na merytoryczne rozstrzygnięcie spra­wy przez organ II instancji.

Jeśli zatem w sprawie są przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, lecz wszystkie strony wniosą o to, aby organ odwoławczy załatwił sprawę merytorycznie – organ ten, co do zasady, nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego obowiązkiem jest przeprowa­dzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, niezależnie od tego, jakich środków dowodowych to wymaga.

Wydanie decyzji kasatoryjnej wówczas może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach – gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Odmowa uwzględnienia żądania strony jest więc możliwa, gdy ze względu na środki organizacyjne, materialne, techniczne itp., jakimi dysponuje organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wiązałoby się z trudnościami, kosztami lub wymagałoby dodatkowego czasu, które są niewspółmierne, a zatem znacznie więk­sze niż w przypadku, gdyby czynności tych dokonał ponownie rozpozna­jący sprawę organ I instancji. Przyczyny nieuwzględnienia wniosku stron wymagają szczegółowego uzasadnienia w decyzji.

Jeżeli nie zachodzi rażąca dysproporcja środków, jakich może użyć organ odwoławczy i organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę (np. gdy konieczna jest opinia biegłego co do istotnych dla sprawy okoliczności, którą zlecić może każdy z organów), organ II instancji powinien uwzględ­nić wniosek strony.

Przy ocenie, czy przeprowadzenie potrzebnych dowodów jest nadmier­nie utrudnione, organ II instancji powinien brać pod uwagę możliwość zlecenia pewnych czynności organowi I instancji. Organ odwoławczy nie może jednak zlecić wszystkich czynności dowodowych, czy zosta­wić organowi I instancji dowolności co do czynności do przeprowadzenia. Może zwrócić się tylko o przeprowadzenie wskazanych (określonych) czynności przez organ I instancji.

Kiedy można wnieść sprzeciw od decyzji kasatoryjnej i jak jest on rozpatrywany?

Co jednak w przypadku, gdy decyzja kasatoryjna zostanie wydana mimo braku do tego podstaw?

Np. wadliwość decyzji kasatoryjnej może polegać na tym, że:

• błąd organu I instancji nie dotyczył procedury, a sprowadzał się do naru­szenia przepisów prawa materialnego,
• zakres okoliczności, które trzeba wyjaśnić nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ II instancji mógł samodzielnie prze­prowadzić postępowanie wyjaśniające,
• organ II instancji nie uwzględnił zgodnego wniosku stron o rozstrzygnię­cie sprawy, w szczególności błędnie uznał, że przeprowadzenie postępo­wania wyjaśniającego w II instancji byłoby nadmiernie utrudnione.

Od 1 czerwca 2017 r. od decyzji kasatoryjnej nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). Nowelizacja przepisów przyznała stronie nowy środek zaskar­żenia – sprzeciw od decyzji.

Jeśli decyzja kasatoryjna jest wadliwa, to w terminie 14 dni od jej doręcze­nia strona może wnieść sprzeciw od decyzji do WSA. Sprzeciw wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasatoryjną.

W sprzeciwie należy wskazać zaskarżoną decyzję (datę wydania, numer decyzji i jej przedmiot) oraz organ, który ją wydał. Sprzeciw powinien również zawierać żądanie uchylenia decyzji kasatoryjnej. Strona może ponadto w sprzeciwie zamieścić wniosek o ukaranie organu grzywną za błędne wydanie decyzji kasatoryjnej. 

Wpis od sprzeciwu określa rozporządzenie zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. poz. 2193, z późn. zm.).

Jeśli w sprawie wnoszącego sprzeciw inna strona wniesie sprzeciw od decyzji kasato­ryjnej – nie będzie on uczestniczył w postępowaniu przez sądem. Jego prawa nie będą jednak zagrożone, ponieważ w tym postępowaniu sąd będzie oceniał tylko podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tzn. w istocie to, który organ powinien kontynuować postępowanie (organ I, czy II instancji).

Jak jest rozpatrywany sprzeciw od decyzji kasatoryjnej?

Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wraz z aktami sprawy należy przeka­zać do WSA w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Jeżeli organ nie wykona tego obowiązku, na wniosek skarżącego, sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości do 10-krotności przeciętnego wynagro­dzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (w 2016 r. wynosiło ono 4.047,21 zł). 

Nieprzekazanie sprzeciwu do sądu nie powoduje, że jego rozpoznanie jest niemożliwe. Jeśli mimo wymierzenia grzywny, organ nie wykona tego obowiązku, sąd może rozpoznać sprzeciwna podstawie jego odpisu przesłanego przez skarżącego.

Sprzeciw strony powinien być rozpatrzony w terminie 30 dni od dnia jego wpływu do sądu. Co do zasady, sąd powinien rozpoznać go na posiedze­niu niejawnym.

Jeżeli sprzeciw jest zasadny, organ, który wydał decyzję kasatoryjną, może go uwzględnić w całości w zakresie swojej właściwości, tj. uchylić decyzję kasatoryjną i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę (na podsta­wie art. 138 § 1 albo § 4 K.p.a.).

Jeżeli sąd uwzględni sprzeciw – organ II instancji musi rozstrzygnąć spra­wę. Jeśli więc WSA uwzględni sprzeciw – decyzja kasatoryjna zostanie uchylo­na, a sprawę będzie musiał rozstrzygnąć organ II instancji, bez przekazy­wania jej do ponownego rozpatrzenia. Może też zostać ukarany za wadliwe wydanie decyzji kasatoryjnej grzywną w wysokości do 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia mie­sięcznego w gospodarce narodowej. 

Wyroku uwzględniającego sprzeciw organ, który wydał uchyloną decyzję kasatoryjną nie może zaskarżyć skargą kasacyjną. Może jednak wnieść za­żalenie na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny.

Jeżeli zaś WSA oddali sprzeciw strony, to może ona wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Wnosi się ją w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku WSA, za pośrednictwem tego sądu. NSA powinien rozpoznać skargę w terminie 30 dni od dnia jej wpływu, na posiedzeniu niejawnym. Pamiętaj, że skarga kasacyjna wymaga speł­nienia szczególnych wymogów – może ją sporządzić, co do zasady, tylko adwokat lub radca prawny.

Sprzeciw od decyzji – przebieg postępowania:

1. W przypadku zatem decyzji kasatoryjnej strona może wnieść sprzeciw od decyzji do WSA - w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji za pośrednictwem organu, który ją wydał.
2. WSA rozpoznaje sprzeciw w terminie 30 dni: 

• WSA uwzględnia sprzeciw – sprawę rozpoznaje organ II instancji; 
• WSA oddala sprzeciw – sprawę rozpoznaje organ I instancji; 

• uwzględnić skargę – sprawa wraca do WSA bądź 
• oddalić skargę – wyrok WSA jest prawomocny, sprawę rozpoznaje organ I instacji.

Wytyczne w zakresie wykładni prawa

Jeśli w sprawie są przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (i nie został złożony przez strony opisany wyżej wniosek o merytoryczne rozstrzygnię­cie sprawy) – organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego roz­patrzenia do I instancji.

W takiej sytuacji organ odwoławczy będzie musiał nie tylko – jak dawniej – wychwycić popełnione błędy proceduralne, ale także ocenić, czy organ I instancji właściwie zinterpretował przepisy. Jeśli w decyzji organu I instancji niewłaściwie wyłożono przepisy, które mogą mieć w spra­wie zastosowanie, to w decyzji kasatoryjnej powinny znaleźć się wytyczne w zakresie prawidłowej wykładni tych przepisów.

Wytyczne organu II instancji nie są dla organu I instancji formalnie wiążące. Dokonanie wykładni właściwych przepisów po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i ich zastosowanie pozostaje obowiązkiem organu I in­stancji. Dzięki tej zmianie, jeżeli organ II instancji dostrzeże błąd w wykładni prawa, to organ I instancji będzie mógł go jednak uniknąć, ponownie rozpatru­jąc sprawę.

Podstawa prawna:

• ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.).

A.J.
Zespół e-prawnik.pl