Nowe zasady ogólne w postępowaniu administracyjnym

19.6.2017

Nowe zasady ogólne postępowania administracyjnego

Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego (np. zasada praworządności, zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej czy zasada szybkości postępowania) to najważniejsze dyrektywy dla organów administracji – podstawowe standardy, którymi administracja musi kierować się w codziennej praktyce. To także źródła obowiązków organów. Ich lustrzanym odbiciem są realne gwarancje dla stron.

Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw wprowadziła szereg istotnych zmian w procedurze administracyjnej mających na celu m.in. usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych oraz stworzenie ram dla bardziej partnerskich relacji między obywatelami i administracją.

Obowiązująca od początku czerwca 2017 r. nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) sformułowała np. wprost w przepisach kilka nowych zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym. Większość z nich wynika z orzecznictwa (jak zasada pewności prawa). Ich wyrażenie wprost w K.p.a. ma zwiększyć świadomość stron i przez to zmniejszyć ryzyko naruszeń. Inne – np. zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony – stanowią nowe gwarancje dla praw i słusznych interesów stron postępowania.

Rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony

Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny rodzić dla stron negatywnych skutków, takich jak nałożenie obowiązku albo ograniczenie praw. Wątpliwości w takich sprawach powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Nowelizacja K.p.a. wprowadziła w związku z tym zasadę przyjaznej interpretacji przepisów oraz nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony.

W postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku (np. kary administracyjnej) albo odebranie lub ograniczenie uprawnień (np. cofnięcie zezwolenia czy wywłaszczenie), niedające się usunąć wątpliwości, zarówno dotyczące prawa jak i faktów, powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

W toku postępowania, a także w odwołaniu lub skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) strona może więc podnieść, że przepis dotyczący jej sprawy jest na tyle niejasny, że nie może być interpretowany jako podstawa do nałożenia na nią sankcji.

Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie oznacza, że w każdej sprawie zostanie uwzględniona argumentacja prawna strony. Aby tak się stało, musi obiektywnie zachodzić jaskrawa niejasność przepisów. Musi być więc możliwych kilka równie zasadnych interpretacji. Interpretacja przepisów dokonana przez stronę – żeby organ mógł ją przyjąć – musi być przede wszystkim logicznie i systemowo prawidłowa oraz spójna. Jeśli zatem strona przedstawia korzystną dla siebie interpretację przepisów lub gdy z orzecznictwa sądów bądź z piśmiennictwa wynika, że na tle przepisu są poważne wątpliwości interpretacyjne – organ zawsze musi rozważyć wykładnię korzystną dla strony, ocenić jej prawidłowość. Jeżeli jest możliwa więcej niż jedna logiczna, spójna systemowo i zgodna z podstawowymi zasadami wykładni interpretacja przepisu, a sprawa dotyczy obowiązku albo odebrania czy ograniczenia uprawnienia strony – należy przyjąć wykładnię korzystną dla strony.

Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie zwalnia organu z obowiązków w zakresie interpretacji i stosowania prawa (art. 6 K.p.a.). Organ nie powinien „poprzestać” na argumentacji prawnej strony, powołując się na art. 7a K.p.a. – bez jej weryfikacji i dokonania wnikliwej analizy wszystkich możliwych sposobów wykładni przepisu.

Nakaz rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie zwalnia z żadnych czynności postępowania wyjaśniającego. Organ powinien wykorzystać wszystkie dostępne środki i ocenić je, żeby ustalić, jakie okoliczności rzeczywiście zaistniały. Aby zatem organ musiał na korzyść strony rozstrzygnąć wątpliwości co do faktów, nie wystarczy, że nie przedstawi dowodów. Na ogólnych zasadach, w każdej sprawie musi być przeprowadzone wszechstronne postępowanie wyjaśniające, a organ może korzystać ze wszystkich dostępnych, zgodnych z prawem środków oraz dokonuje swobodnej oceny dowodów. Dopiero w sytuacji, gdy wątpliwości nie dadzą się w ten sposób usunąć – istnieje obowiązek rozstrzygnięcia ich na korzyść strony. Jeżeli więc wszystkie zebrane dowody oraz ich ocena, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie pozwolą usunąć wątpliwości (nadal równie prawdopodobne są dwie sprzeczne okoliczności) – powstaje obowiązek przyjęcia faktu korzystnego dla strony.

Zastosowanie wykładni niekorzystnej dla strony, pomimo że powoływała się ona na zasadę przyjaznej interpretacji przepisów oraz odstąpienie od zasady z uwagi na jeden z wyjątków (np. ważny interes publiczny) wymaga szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to też sytuacji, kiedy organ nie rozstrzygnął wątpliwości faktycznych na korzyść strony bądź odstąpił od zastosowania tej zasady.

Zasada ta nie dotyczy przypadków, gdy:

w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach,
wynik sprawy dotyczy bezpośrednio interesów osób trzecich,
stosowanie tych zasad zagrażałoby ważnemu interesowi publicznemu.

Norm tych nie stosuje się także w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zasada proporcjonalności

Zgodnie z zasadą proporcjonalności organ administracji powinien podejmować tylko takie działania, które są proporcjonalne do celu postępowania. Realizując swoje czynności, powinien dobierać środki, które są dla stron jak najmniej uciążliwe.

W myśl zasady proporcjonalności organ, przykładowo nie powinien żądać od strony przedłożenia dowodów, które nie są konieczne do załatwienia sprawy lub takich, które organ może uzyskać z urzędu (np. są dostępne w rejestrach publicznych), żądać dokumentów w szczególnej formie, jeśli nie jest ona wprost wymagana w przepisach, czy wzywać do osobistego stawiennictwa, gdy inna forma kontaktu jest wystarczająca.

Przykład:

Jeśli czynności organu są dla strony uciążliwe, np. organ żąda od niej dokumentów, które są publicznie dostępne albo są w posiadaniu organu – możesz ona odmówić. Organ nie powinien ponawiać takiego żądania ani wyciągać z nieprzedstawienia takich dokumentów żadnych negatywnych dla strony konsekwencji.

Od 1 czerwca 2017 r. organy administracji mają obowiązek poświadczania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów przedłożonych przez stronę na potrzeby prowadzonego postępowania. Wiąże się to z potrzebą udzielenia odpowiednich upoważnień dla pracowników organów (art. 268a K.p.a.). Poświadczenie obejmuje podpis pracownika oraz miejsce i datę (na żądanie strony również godzinę) jego dokonania. Jeśli dokument ma cechy szczególne, np. ręczne dopiski, skreślenia itd. należy to stwierdzić w poświadczeniu.

Jeśli więc przykładowo w danej sprawie potrzebny jest dokument w szczególnej formie (np. akt notarialny) – strona nie musi już składać oryginału. Upoważniony pracownik organu, który prowadzi postępowanie, winien, na jej wniosek, poświadczyć przedstawioną przez nią kopię za zgodność z oryginałem i włączyć ją do akt sprawy.

Zasada pewności prawa - działanie zgodnie z utrwaloną praktyką

Jednym z podstawowych kryteriów oceny jakości działania administracji i jej relacji z obywatelami jest pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć organów. Każdy ma prawo układać swoje interesy w zaufaniu do utrwalonej praktyki działania organu, bez ryzyka niekorzystnych skutków prawnych. W zaufaniu do takiej utrwalonej praktyki (np. licząc na uzyskanie określonego zezwolenia) przedsiębiorcy niejednokrotnie ponoszą wysiłek i koszty przygotowania się do określonej działalności lub inwestycji; dlatego też organy administracji publicznej nie powinny postępować niezgodnie ze swoją utrwaloną praktyką, co wyraża zasada pewności prawa.

Zgodnie z nowym art. 8 § 2 K.p.a., bez uzasadnionej przyczyny organy administracji nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ powinien więc w pierwszej kolejności ocenić, czy podstawowe, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w danej sprawie są takie same jak w innych sprawach, w których przyjęto już utrwaloną praktykę.

W toku postępowania, a także w odwołaniu czy skardze do WSA strona może zatem podnieść, że organ powinien był w jej sprawie zastosować utrwaloną praktykę (wynikającą np. z innych decyzji, których była adresatem).

Aby można było mówić o utrwalonej praktyce organu, wszystkie ważne dla rozstrzygnięcia danej sprawy fakty muszą być analogiczne do tych, jakie występowały w znacznej liczbie innych spraw, rozstrzygniętych przez organ jednolicie.

Organ może odstąpić od swojej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wtedy, kiedy uzasadniają to ważne przyczyny. Konieczność zmiany praktyki organu może wynikać np. z:

oczywistej niezgodności tej praktyki z prawem (co przykładowo może znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości UE),
faktu, że praktyka była wynikiem przestępstwa,
braku obiektywnej możliwości spełnienia oczekiwań strony (np. z uwagi na brak odpowiednich środków finansowych),
z ważnego interesu publicznego (zmiana tzw. polityki administracyjnej).

W każdym przypadku organ musi dokładnie i wszechstronnie uzasadnić decyzję o odstąpieniu od dotychczasowej, utrwalonej praktyki.

Zasada pewności prawa nie więc zawsze będzie decydowała o rozstrzygnięciu sprawy. Jeżeli okaże się, że praktyka była wadliwa – organ może, a wręcz powinien od niej odstąpić.

Zasada bezstronności i równego traktowania

Zasady bezstronności i równego traktowania mają duże znaczenie dla budowania zaufania do administracji. Wyraźne wskazanie tych zasad powinno prowadzić do zwiększenia tego zaufania.

Pracownicy organów nie powinni w swych działaniach kierować się jakimikolwiek własnymi interesami bądź motywami osobistymi, które mogą naruszać interesy stron (zasada bezstronności).

Organy nie powinny także rozstrzygać spraw w sposób arbitralny oraz bezzasadnie różnicować rozstrzygnięć, gdy stany faktyczne, w których znajdują się strony są takie same bądź w inny sposób różnicować swego postępowania wobec stron (zasada równego traktowania). Realizacji zasady równego traktowania sprzyjała będzie zasada pewności prawa.

Zasada współdziałania organów i posiedzenie w trybie współdziałania

Zasada współdziałania zakłada, że organy zajmujące się załatwianiem spraw nie będą jedynie „biernymi odbiorcami” dowodów i wniosków, ale też będą aktywnie współpracowały ze sobą w celu pełnego wyjaśnienia sprawy.

Przykład:

Jeżeli potrzebne w sprawie informacje są w dyspozycji innych organów, powinny one przekazać je za pomocą jak najprostszych środków.

Zasada współdziałania może być realizowana m.in. w drodze posiedzenia w trybie współdziałania. W sprawach, w których konieczne jest uzyskanie opinii lub zgody innego organu (np. konserwatora zabytków w sprawach budowlanych), możliwe stało się wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w trakcie wspólnego posiedzenia zaangażowanych w sprawę organów, a w razie potrzeby – także stron. Współpraca organów ma być dzięki temu bardziej efektywna, a sprawa będzie mogła być załatwiona szybciej.

Zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania może nastąpić z urzędu, na wniosek strony lub na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska.

Posiedzenie może być zwołane, co do zasady, po upływie terminu na zajęcie stanowiska przez inny organ. Przed upływem tego terminu jest to możliwe tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska.

Jeśli więc organ, który prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie, musi – przed wydaniem decyzji – uzyskać stanowisko (opinię, zgodę) innego organu, np. konserwatora zabytków czy określonej inspekcji, to strona może złożyć wniosek o zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania. Wniosek taki strona może złożyć po upływie terminu na zajęcie stanowiska, który zwykle wynosi 2 tygodnie. Może ona też zgłosić chęć wzięcia w udziału w takim posiedzeniu. Dzięki temu może mieć okazję przedstawienia obu organom wszystkich istotnych dla sprawy informacji, co może przyspieszyć załatwienie jej sprawy.

Organ może odmówić zwołania posiedzenia, jeśli nie przyczyniłoby się ono do szybszego zajęcia stanowiska (np. gdy nieprzekazanie stanowiska wynika z tego, że trwają specjalistyczne analizy, a organ posiada wiedzę o wszystkich istotnych faktach).

Także, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie chce narazić się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, w sprawach, w których wydaje rozstrzygnięcie dopiero po uzyskaniu stanowiska innego organu, to może sam – w celu przyspieszenia uzyskania tego stanowiska – zwołać posiedzenie w trybie współdziałania. W posiedzeniu tym uczestniczyć mogą oba organy, jak też strona. Wezwanie strony na posiedzenie nie jest obowiązkowe. Powinno nastąpić wówczas, gdy udział strony może ułatwić zajęcie stanowiska.

Podstawa prawna: