Wyrok Sądu UE w sprawie gazociągu OPAL

Sąd Unii Europejskiej 10 września 2019 r. wydał wyrok w sprawie T-883/16 - Polska przeciwko Komisji Europejskiej. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji zatwierdzającej zmianę systemu ustanawiającego wyłączenie w odniesieniu do korzystania z gazociągu OPAL. Decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady solidarności energetycznej.

Czego dotyczyła sprawa?

Gazociąg Ostseepipeline-Anbindungsleitung (OPAL) stanowi odcinek lądowy na zachodzie gazociągu Nord Stream 1. Jego punkt wejścia znajduje się w Niemczech, zaś punkt wyjścia – w Republice Czeskiej. W 2009 r. Bundesnetzagentur (BNetzA, niemiecki organ regulacyjny) przekazał Komisji dwie decyzje wyłączające stosowanie zasad dostępu stron trzecich do sieci i regulacji taryfowej ustanowionych w dyrektywie 2003/55 (tj. dyrektywie 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE, Dz.U. 2003, L 176, s. 57) do transgranicznych zdolności przesyłowych projektu gazociągu OPAL. Decyzje te dotyczyły udziałów posiadanych przez dwóch właścicieli gazociągu OPAL (gazociąg OPAL należy bowiem do WIGA Transport Beteiligungs-GmbH & Co., zwanej dalej „WIGA”, która posiada udział w tym gazociągu wynoszący 80%, oraz do E.ON Ruhrgas AG, która posiada udział wynoszący 20%. WIGA jest kontrolowana wspólnie przez OAO Gazprom i BASF SE. Spółką będącą operatorem części gazociągu OPAL należącą do WIGA jest OPAL Gastransport GmbH & Co. KG, zwana dalej „OGT”).

W tym samym roku Komisja wydała decyzję, w której zażądała od BNetzA, by zmieniła ona swe decyzje poprzez dodanie w nich określonych warunków (to decyzja C(2009) 4694 z dnia 12 czerwca 2009 r., zwana dalej „pierwotną decyzją”). Między innymi, zgodnie z tymi warunkami, przedsiębiorstwo dominujące takie jak Gazprom mogło zarezerwować tylko 50% zdolności przesyłowych gazociągu OPAL, chyba że zaoferowałoby rynkowi 3 mld m³ gazu rocznie na tym gazociągu („program uwalniania gazu”). Na podstawie tych trzech decyzji z 2009 r. zdolności przesyłowe gazociągu OPAL zostały zwolnione ze stosowania przepisów dotyczących regulowanego dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej na podstawie dyrektywy 2003/55. Gazociąg OPAL został oddany do eksploatacji w 2011 r. i ma przepustowość około 36,5 mld m³/rok w jego części północnej. Natomiast jego część południowa, transgraniczna, ma przepustowość wynoszącą 32 mld m3/rok. Różnica w wysokości 4,5 mld m3/rok była przeznaczona do sprzedaży w obszarze handlowym Gaspool, obejmującym północ i wschód Niemiec.

W obecnej konfiguracji gazociągu OPAL gaz ziemny może być dostarczany do punktu wejścia gazociągu wyłącznie przez gazociąg Nord Stream 1, wykorzystywany przez grupę Gazprom do przesyłu gazu pochodzącego z rosyjskich złóż. Jako że Gazprom nie uruchomił programu uwalniania gazu, o którym mowa w pierwotnej decyzji, wykorzystywano jedynie 50% zdolności przesyłowej gazociągu OPAL.

W 2016 r. BNetzA zgłosiła Komisji, na podstawie dyrektywy 2009/73 (tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE, Dz.U. 2009, L 211, s. 94), swój zamiar – wskutek wniosku złożonego przez Gazprom – dokonania zmiany niektórych postanowień wyłączenia przyznanego w 2009 r. w odniesieniu do części gazociągu OPAL eksploatowanej przez OGT. Zasadniczo zmiana ta polegała na zastąpieniu narzuconego na podstawie decyzji Komisji z 2009 r. ograniczenia zdolności przesyłowych, które mogą zostać zarezerwowane przez przedsiębiorstwa dominujące, ciążącym na OGT obowiązkiem oferowania co najmniej 50% eksploatowanych przez tę spółkę zdolności przesyłowych, to jest około 12,3 mld m3 /rok w ramach aukcji, z czego około 11 mld m3/rok w postaci stałych dynamicznie przydzielanych zdolności (feste dynamisch zuordenbare Kapazitäten, DZK) i około 1,4 mld m 3 /rok w postaci stałych swobodnie przydzielanych zdolności (feste frei zuordenbare Kapazitäten, FZK) w punkcie wyjścia gazociągu OPAL.

W razie, gdyby w ciągu dwóch następujących po sobie lat popyt na zdolności typu FZK przekroczył pierwotną podaż w wysokości 1,38 mld m 3 /rok, OGT byłoby zobowiązane, pod określonymi warunkami, zwiększyć podaż takich zdolności do pułapu wynoszącego około 3 mld m 3 /rok. W dniu 28 października 2016 r. Komisja zatwierdziła zamierzone przez BNetzA zmiany systemu ustanawiającego wyłączenie z zastrzeżeniem określonych zmian (decyzja C(2016) 6950 final w sprawie przeglądu warunków wyłączenia gazociągu OPAL, przyznanych na podstawie dyrektywy 2003/55, spod zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej, zwana dalej „decyzją z 2016 r.”).

BNetzA zmieniła zatem wyłączenie przyznane w swojej decyzji z 2009 r. w odniesieniu do udziału gazociągu OPAL eksploatowanego przez OGT, zawierając ze spółką OGT umowę publicznoprawną.

Uznając, że decyzja Komisji narusza między innymi zasadę bezpieczeństwa energetycznego oraz zasadę solidarności energetycznej, Polska (popierana przez Łotwę i Litwę) wniosła do Sądu Unii Europejskiej o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r. (popieranej przez Niemcy). Zdaniem tego państwa członkowskiego przyznanie nowego wyłączenia dla gazociągu OPAL zagraża bezpieczeństwu dostaw gazu w Unii, w szczególności w regionie Europy Środkowej.

Celem skargi o stwierdzenie nieważności jest doprowadzenie do uznania za nieważne aktów instytucji Unii, które są sprzeczne z prawem Unii. Państwa członkowskie, instytucje wspólnotowe oraz jednostki mogą, pod pewnymi warunkami, wnieść skargę o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu. Jeżeli skarga jest zasadna, stwierdza się nieważność aktu. Instytucja, której to dotyczy, powinna zaradzić ewentualnej próżni prawnej spowodowanej nieważnością tego aktu.

Orzeczenie Sądu

W ogłoszonym wyroku Sąd najpierw oddalił argument Polski, jakoby decyzja z 2016 r. przyznawała nowe wyłączenie w zakresie dostępu stron trzecich do sieci. W tym względzie Sąd zauważył w szczególności, że Komisja nie zatwierdziła wprowadzenia nowego wyłączenia, lecz zatwierdziła zmianę istniejącego wyłączenia. Następnie Sąd zbadał argument Polski, zgodnie z którym decyzja z 2016 r. narusza zasadę solidarności energetycznej (artykuł 194 ust. 1 TFUE), gdyż umożliwia ona Gazpromowi i podmiotom z grupy kapitałowej Gazprom przekierowywanie na rynek Unii dodatkowych wolumenów gazu poprzez pełne wykorzystanie przepustowości gazociągu Nord Stream 1.

Wobec braku znaczącego wzrostu popytu na gaz ziemny w Europie Środkowej, jedynym możliwym skutkiem spornej zmiany jest zdaniem Polski wpływ na warunki świadczenia i korzystania z usług przesyłowych na gazociągach konkurencyjnych względem OPAL. W tym względzie Sąd zauważył, że zasada ta wiąże się nie tylko z obowiązkiem wzajemnej pomocy, w przypadku gdyby na przykład wskutek klęsk żywiołowych lub aktów terrorystycznych państwo członkowskie znalazło się w sytuacji krytycznej lub w stanie zagrożenia, jeśli chodzi o dostawy gazu do tego państwa, ale także z tym, że Unia i państwa członkowskie są obowiązane starać się w ramach wykonywania kompetencji przysługujących im w związku z polityką w dziedzinie energetyki unikać podejmowania środków, które mogą naruszać interesy Unii i pozostałych państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa dostaw, ich efektywności gospodarczej i politycznej oraz dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia lub dostaw, a to w celu zaakceptowania ich faktycznej współzależności i solidarności.

Sąd doprecyzował, że stosowanie zasady solidarności energetycznej nie oznacza, iż polityka Unii w dziedzinie energetyki nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w dziedzinie energetyki.

Niemniej instytucje Unii i państwa członkowskie są w ramach stosowania tej polityki zobowiązane uwzględniać zarówno interesy Unii, jak i interesy poszczególnych państw członkowskich oraz wyważać te interesy w przypadku sprzeczności. Wobec tego, przy wydawaniu decyzji z 2016 r. na Komisji ciążył obowiązek dokonania oceny, czy zaproponowana przez BNetzA zmiana warunków korzystania z gazociągu OPAL może naruszyć interesy innych państw członkowskich w dziedzinie energetyki i w przypadku odpowiedzi twierdzącej – wyważenia tych interesów z interesem, jaki owa zmiana stanowi dla Niemiec i, w stosownym przypadku, dla Unii.

Sąd stwierdził, że Komisja nie wspomina o zasadzie solidarności w decyzji z 2016 r. oraz że z decyzji tej nie wynika, iż instytucja ta przeprowadziła de facto badanie tej zasady. Zarówno bowiem badanie zawarte w pierwotnej decyzji, jak i uzupełniające badanie w decyzji z 2016 r. dotyczą jedynie skutku oddania do eksploatacji i zwiększenia faktycznie wykorzystywanej przepustowości gazociągu OPAL dla bezpieczeństwa dostaw w Unii w ogólności.

I tak Komisja między innymi wskazała, z jednej strony, że dostępność dodatkowych zdolności przesyłowych na granicy niemiecko-czeskiej będzie korzystna dla wszystkich regionów dostępnych z tego miejsca za pomocą istniejących lub przyszłych infrastruktur, z drugiej zaś – że dodatkowa przepustowość nie pozwala na całkowite zastąpienie innych tras tranzytu.

Komisja nie przeprowadziła natomiast badania skutków zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL dla bezpieczeństwa dostaw w Polsce. Ponadto w decyzji z 2016 r. nie poruszono szerszych aspektów zasady solidarności energetycznej. A zatem nie wydaje się, by Komisja zbadała, jakie mogą być średnioterminowe skutki – zwłaszcza dla polityki Polski w dziedzinie energetyki – przekierowania na trasę tranzytu Nord Stream 1/OPAL części ilości gazu ziemnego przesyłanych uprzednio gazociągami Jamał i Braterstwo, ani by wyważyła te skutki ze stwierdzonym przez nią zwiększeniem bezpieczeństwa dostaw na poziomie Unii.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że decyzja z 2016 r. została wydana z naruszeniem zasady solidarności energetycznej.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność tej decyzji Komisji.

Wyrok Sądu UE ogranicza monopol Gazpromu w sprawie korzystania z gazociągu OPAL

– "Korzystny dla Polski wyrok Sądu Unii Europejskiej to kolejne, po uchwaleniu dyrektywy gazowej wydarzenie, które ukróca monopol Gazpromu w Europie. To lekcja dla tych, którzy sądzą, że mogą działać na europejskim rynku energetycznym, bez przestrzegania jego zasad" – skomentował Minister Energii Krzysztof Tchórzewski.

Gazociąg OPAL (o rocznej przepustowości 36 mld m3 gazu) stanowi lądowe przedłużenie gazociągu Nord Stream I na terytorium Niemiec, wzdłuż naszej zachodniej granicy. Umożliwia on rozpływ gazu w kierunku południowym, sięgając do granicy z Czechami. W 2009 r. operator tego gazociągu uzyskał od niemieckiego regulatora (BNetzA) wyłączenie spod działania zasady dostępu stron trzecich (TPA) do wysokości 50%, a 28 października 2016 r. Komisja Europejska zmieniła uprzednią decyzję umożliwiając spółce Gazprom oraz podmiotom powiązanym z tą spółką na korzystanie nawet ze 100% przepustowości gazociągu OPAL.

Rząd Polski, nie chcąc dopuścić do wzmocnienia dominującej pozycji Gazpromu na rynku dostaw gazu, szczególnie w Europie Środkowej i Wschodniej, 16 grudnia 2016 r. złożył do Sądu Unii Europejskiej skargę na decyzję KE, żądając jej uchylenia. Polskę w postępowaniu poparło dwóch interwenientów: Litwa i Łotwa, a po stronie Komisji interweniowały Niemcy.

Zdaniem ministra Tchórzewskiego: – "Decyzja Sądu UE jest dowodem na zasadność polskich zarzutów i skuteczność polskiej administracji. Jestem wdzięczny zespołowi Ministra Spraw Zagranicznych i Ministra Energii, którzy reprezentowali racje Rzeczypospolitej Polskiej w Sądzie. Cieszę się, że racje Polski w tak ważnej instytucji europejskiej są dobrze słyszane".

Minister wyraził też uznanie dla rządów Litwy i Łotwy, które poparły nasze zarzuty i współpracowały z nami, stając w obronie solidarności energetycznej i przestrzegania prawa UE.

Wyrok Sądu UE ma ogromne znaczenie w perspektywie zbliżającego się zakończenia umowy tranzytowej rosyjskiego gazu przez Ukrainę. Ze względu na ograniczoną możliwość wykorzystania gazociągu OPAL Gazprom będzie musiał zmniejszyć wykorzystanie Nord Stream, przez co zapewne nie będzie mógł całkowicie zrezygnować z tranzytu gazu przez Ukrainę i zmuszony będzie do kontynuowania negocjacji trójstronnych z Komisją i Ukrainą.

- "Wygrana Polski w tej sprawie zmniejsza prawdopodobieństwo wystąpienia poważnego kryzysu gazowego na Ukrainie, który mógłby uderzyć też w inne państwa regionu, w tym w Polskę" – skonkludował Tchórzewski.

To może nie być jednak koniec batalii, gdyż odwołanie od orzeczenia Sądu, ograniczone do kwestii prawnych, może zostać wniesione do Trybunału w terminie dwóch miesięcy i dziesięciu dni od dnia zawiadomienia o tym orzeczeniu. 

A.J.
Zespół e-prawnik.pl