Limit 30-krotności składek bez zmian

Trybunał Konstytucyjny orzekł nieprawidłowość procesu legislacyjnego podczas głosowania w Senacie nad ustawą znoszącą górny limit składek na ZUS. Uznał, że ustawa z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw znosząca ograniczenie podstawy rocznej składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest niezgodna z art. 7 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą praworządności.

Orzeczenie Trybunału

14 listopada 2018 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok (sygn. akt Kp 1/18) w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego ustawy zmieniającej przepisy regulujące system ubezpieczeń społecznych.

Trybunał orzekł, że ustawa z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest niezgodna z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy oznacza, że ustawa nie wejdzie w życie, a w konsekwencji zachowane zostanie ograniczenie maksymalnej rocznej podstawy składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia prognozowanego w 2019 r. 

Skąd niezgodność z Konstytucją RP?

Jak wynika z wstępnego uzasadnienia wyroku, powodem uznania niekonstytucyjności tej ustawy był przebieg głosowania nad przyjęciem tej ustawy w Senacie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w głosowaniu nie wzięła udział wymagana liczba senatorów.

Trybunał Konstytucyjny nie oceniał merytorycznie rozwiązań prawnych zaproponowanych w zakwestionowanej ustawie.

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Prezydenta RP i odbywało się w ramach tzw. prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustaw.

Zarzut Prezydenta RP dotyczył naruszenia konstytucyjnych standardów procesu legislacyjnego w zakresie niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia konsultacji projektu zaskarżonej ustawy z Radą Dialogu Społecznego, reprezentatywnymi związkami zawodowymi oraz reprezentatywnymi organizacjami pracodawców. Zważywszy na rodzaj i wagę zmian, jakie wprowadzać ma ustawa, jej zakres, a także standardy stanowienia prawa, w przekonaniu Wnioskodawcy, brak takich konsultacji naruszał standardy konstytucyjne.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, to w przypadku kontroli trybu legislacyjnego argumentacja Wnioskodawcy powinna dotyczyć dwóch kwestii: wskazania uchybień o charakterze proceduralnym, a także wzorców kontroli, z którymi te naruszenia stoją w sprzeczności. W ocenie Trybunału, Wnioskodawca żadnej z tych kwestii nie wyczerpał, z powodu zbyt skąpych argumentów na rzecz takiej sprzeczności, Trybunał uznał, że zaskarżona ustawa jest zgodna ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

Trybunał ocenił również zgodność trybu prac nad zaskarżoną ustawą z art. 7 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, nie istnieje umocowanie konstytucyjne dla kompetencji opiniodawczych organizacji związkowych i organizacji pracodawców. Kompetencje te mają swe źródło w przepisach ustawowych, nie można również ich wywieść z zapisów art. 59 ust. 2 Konstytucji, ponadto nie pojawiają się one w tekście Konstytucji explicite w żadnym innym miejscu. Natomiast zarówno organy stanowiące prawo, jak i sam proces stanowienia prawa zostały określone i uregulowany przez ustrojodawcę, a przepisy ustawowe jedynie doprecyzowują regulacje konstytucyjne. Nie ma w polskim systemie prawnym upoważnienia do udziału w procesie stanowienia prawa, w rozumieniu konstytucyjnych źródeł prawa, dla organów niewymienionych w tym kontekście przez ustrojodawcę. Nie można takiego upoważnienia wyprowadzać z innych aktów normatywnych w drodze wykładni ani ich domniemywać. Nadto, po odtworzeniu trybu prac legislacyjnych nad zaskarżoną ustawą, okazało się, że zarówno w odpowiedzi na przesłane organizacjom pracodawców, związków zawodowych i Radzie Dialogu Społecznego pismo, a także w wyniku podania do wiadomości publicznej informacji na temat rozpoczęcia prac nad projektem zaskarżonej ustawy, swoje stanowiska, zawierające uwagi merytoryczne, ale też formalne zastrzeżenia do samego sposobu procedowania ustawy między 7 a 30 listopada przysłało 11 organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców. Z kolei prace na etapie sejmowym trwały do 24 listopada, co oznacza, że większość stanowisk wpłynęła jeszcze przed zakończeniem prac w Sejmie. Co więcej, stenogramy posiedzeń Komisji Polityki Społecznej i Rodziny pokazują, że przedstawiciele organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców stawili się i zabierali głos w trakcie posiedzenia komisji. Trybunał nie dostrzegł zatem odstępstw od przepisów konstytucyjnych w przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą.

Ponieważ istniały poważne wątpliwości dotyczące trybu uchwalenia zaskarżonej ustawy, Trybunał, w wyniku wiedzy jaką powziął, zdecydował się zbadać również kwestie, które nie pojawiły się we wniosku, ale które mieszczą się w ramach wzorca kontroli z art. 7 Konstytucji i zarzutu badania dochowania określonego przepisami prawa trybu uchwalenia ustawy.

Zaskarżona ustawa została przegłosowana uchwałą na 51. posiedzeniu Senatu 7 grudnia 2017 r., podczas głosowania część obecnych na sali senatorów wyjęła z maszyny do głosowania swoje karty, przez co nie wzięła w nim udziału. Wedle stenogramu i dostarczonego Trybunałowi zapisu wideo z posiedzenia maszyna do głosowania zarejestrowała obecność jedynie 48 senatorów. Po zakończeniu obrad Senatu i przeprowadzonym głosowaniu Wicemarszałek Senatu zgłosiła brak kworum. Sekretarz Senatu dokonał ponownego policzenia obecnych senatorów. Trybunał dysponując nagraniem, na podstawie którego przeliczono obecnych na sali obrad senatorów, nie był jednak w stanie stwierdzić, które dokładnie głosowanie było przedmiotem ponownej analizy sekretarza, gdyż – zarówno według stenogramu, jak i według nagrania – wypowiedział się on o głosowaniu nr 36 i ten numer głosowania nie został ani przez niego ani przez Marszałek Senatu sprostowany. Co istotne, obydwa te głosowania dotyczyły dokładnie tej samej ustawy – głosowanie nr 36 dotyczyło przyjęcia poprawek do zaskarżonej ustawy, z kolei głosowanie nr 37 przyjęcia zaskarżonej ustawy w całości wraz ze zmianami wynikającymi z przyjętych poprawek. W głosowaniu nr 36 faktycznie wzięło udział 73 senatorów, jego wyniki nie były przedmiotem sporu, bowiem dokładnie tylu głosujących podała również maszyna do głosowania. Tym samym trudno na pewno stwierdzić ilu senatorów przebywało na sali w trakcie głosowania nr 37, choć z nagrania wynika bezspornie, że było ich więcej niż pięćdziesięciu, ale czy dokładnie 73 nie ma pewności, gdyż nie wiadomo które dokładnie głosowanie było przedmiotem analizy sekretarza Senatu.

W związku ze stwierdzonymi powyżej uchybieniami w trakcie prac nad zaskarżoną ustawą w Senacie Trybunał uznał zaskarżoną ustawę za niezgodną z art. 7 Konstytucji.

W przypadku zarzutu sprzeczności zaskarżonej ustawy z art. 59 ust. 2 Konstytucji, Trybunał orzekł, że nie jest on źródłem kompetencji opiniodawczych organizacji związkowych ani organizacji pracodawców w toku prac nad projektami ustaw, bowiem samodzielnym źródłem tych kompetencji są przepisy ustawowe, w związku z czym postępowanie w tym zakresie umorzył. 

W związku z powyższym postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny orzekał w pełnym składzie. Orzeczenie zapadło większością głosów. Do orzeczenia zgłoszono 3 zdania odrębne. Wspólne zdanie odrębne do wyroku złożyli sędziowie: Julia Przyłębska, Zbigniew Jędrzejewski i Michał Warciński. 

A.J.
Zespół e-prawnik.pl