Ochrona Puszczy Białowieskiej

Podjęte przez Polskę działania gospodarki leśnej na obszarze Natura 2000 Puszcza Białowieska naruszają prawo Unii. Realizacja tych działań prowadzi bowiem do zaniku części tego obszaru. 

- Tak wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 kwietnia 2018 r. w sprawie C-441/17 - Komisja przeciwko Polska (Puszcza Białowieska).

Czego dotyczyła sprawa?

W roku 2007 Komisja Europejska zatwierdziła, zgodnie z dyrektywą siedliskową (tj. Dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dz.U. 1992, L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102, zmienioną ostatnio dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r., Dz.U. 2013, L 158, s. 193), wyznaczenie obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, który obejmuje w szczególności trzy nadleśnictwa: Białowieża, Browsk i Hajnówka, jako „obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty” ze względu na występowanie siedlisk przyrodniczych i siedlisk określonych gatunków zwierząt i ptaków, których ochrona ma znaczenie priorytetowe. Obszar ten stanowi również „obszar specjalnej ochrony” ptaków wyznaczony zgodnie z dyrektywą ptasią (tj. Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz.U. 2010, L 20, s. 7, zmienioną dyrektywą 2013/17). Obszar Natura 2000 Puszcza Białowieska jest, w ocenie Komisji, jednym z najlepiej zachowanych lasów naturalnych w Europie, charakteryzującym się dużymi ilościami starodrzewów, w szczególności drzewostanów stuletnich, oraz drewna martwego.

Ze względu na stałą gradację kornika drukarza (jest to będący szkodnikiem gatunek chrząszcza zasiedlający głównie świerki) polski Minister Środowiska zezwolił w roku 2016 na niemal potrojenie etatu pozyskania drewna w latach 2012–2021 w Nadleśnictwie Białowieża, a także na działania aktywnej gospodarki leśnej, takie jak cięcia sanitarne, zalesienia i cięcia odnowieniowe na obszarach dotychczas wyłączonych całkowicie z interwencji. Następnie w roku 2017 Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wydał dla nadleśnictw Białowieża, Browsk i Hajnówka decyzję nr 51 „w sprawie usuwania drzew zasiedlonych przez korniki oraz pozyskania drzew powodujących zagrożenie bezpieczeństwa publicznego i pożarowego, we wszystkich klasach wieku drzewostanów w nadleśnictwach […]”. Przystąpiono tym samym do usuwania suchych drzew oraz drzew zasiedlonych kornikiem drukarzem na około 34 000 hektarów obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, który w całości obejmuje 63.147 hektarów.

Uznawszy, że władze polskie nie upewniły się, iż te działania gospodarki leśnej nie będą naruszać integralności obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, Komisja Europejska wniosła w dniu 20 lipca 2017 r. skargę zmierzającą do stwierdzenia, że Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy dyrektyw siedliskowej i ptasiej (poza tym Komisja wniosła do Trybunału o nakazanie Polsce, aby w oczekiwaniu na wyrok Trybunału co do istoty prawy zaprzestała, z wyjątkiem sytuacji zagrażających bezpieczeństwu publicznemu, aktywnych działań gospodarki leśnej w niektórych siedliskach i drzewostanach, jak też usuwania ponadstuletnich martwych świerków oraz wycinki drzew w ramach zwiększonego etatu pozyskiwania drewna na obszarze Puszczy Białowieskiej. Komisja uzupełniła ten wniosek o to, by mogła zostać nałożona kara pieniężna w wypadku nieprzestrzegania nałożonych nakazów. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Trybunał uwzględnił ten wniosek).

Należy przypomnieć, że skarga o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego jest kierowana przeciwko państwu członkowskiemu, które uchybiło zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, przez Komisję lub inne państwo członkowskie. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi uchybienie, państwo, którego to dotyczy, powinno jak najszybciej zastosować się do wyroku. Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku, może wnieść nową skargę i domagać się sankcji finansowych. Jednak w sytuacji nieprzekazania Komisji krajowych środków transpozycji dyrektywy Trybunał Sprawiedliwości może, na jej wniosek, nakładać kary pieniężne już na etapie pierwszego wyroku.

Co orzekł TSUE?

W ogłoszonym 17 kwietnia 2018 r. wyroku Trybunał stwierdził, że Polska uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z wskazanych dyrektyw.

 Trybunał przypomniał przede wszystkim, że dyrektywa siedliskowa nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków i specjalnych procedur, które mają zagwarantować zachowanie lub w danym przypadku odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej dla osiągnięcia bardziej ogólnego celu tej dyrektywy, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska obszarów chronionych na jej podstawie. I tak zezwolenie dotyczące planu lub przedsięwzięcia może zostać wydane tylko pod warunkiem, że właściwe władze uzyskały w chwili wydania decyzji zezwalającej na plan bądź przedsięwzięcie pewność, iż nie będą one miały trwałych skutków szkodliwych dla integralności danego obszaru.

W omawianym przypadku Trybunał stwierdził jednak, że przed przyjęciem decyzji z 2016 r. i decyzji nr 51 władze polskie nie przeprowadziły odpowiedniej oceny oddziaływania, ponieważ nie dysponowały wszystkimi istotnymi danymi dla oceny wpływu rozpatrywanych działań aktywnej gospodarki leśnej na integralność obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska i w konsekwencji uchybiły ich zobowiązaniu wynikającemu z dyrektywy siedliskowej. Trybunał podkreślił w tym względzie, że ocena oddziaływania na środowisko, którą władze polskie przeprowadziły w 2015 r. (tj. ocena oddziaływania zamierzonych działań na środowisko, którą Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku przeprowadziła w roku 2015), nie mogła rozwiać wszelkich wątpliwości naukowych co do negatywnych skutków decyzji z 2016 r. dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska.

Następnie Trybunał zbadał, czy rozpatrywane działania aktywnej gospodarki leśnej mogą mieć szkodliwe skutki dla siedlisk i gatunków chronionych na obszarze Natura 2000 Puszcza Białowieska i w konsekwencji naruszać integralność tego obszaru. Trybunał stwierdził w tym względzie, że kwestionowane decyzje nie zawierają ograniczeń ze względu na wiek drzew lub na drzewostany objęte tymi działaniami, w szczególności w zależności od siedliska, na którym się znajdują. Ponadto decyzje te zezwalają na wycinkę drzew ze względów „bezpieczeństwa publicznego”, bez jakiegokolwiek uściślenia konkretnych warunków uzasadniających wycinkę z tych względów. Zdaniem Trybunału, argumentacja przedstawiona przez Polskę nie pozwala na uznanie, że rozpatrywane działania aktywnej gospodarki leśnej mogą być uzasadnione koniecznością ograniczenia gradacji kornika drukarza.

Poza tym Trybunał stwierdził, że realizacja rozpatrywanych działań aktywnej gospodarki leśnej prowadzi do zaniku części obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska. Takie działania nie mogą więc wbrew temu, co twierdzi Polska, stanowić środków zapewniających ochronę tego obszaru. Trybunał podkreślił w tym kontekście, że kornik drukarz w ogóle nie został zidentyfikowany w planie zadań ochronnych z 2015 r. (w dniu 6 listopada 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku przyjął plan zadań ochronnych, który określa cele ochrony i działania ochronne dotyczące obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska dla terenu trzech nadleśnictw: Białowieża, Browsk i Hajnówka) jako potencjalne zagrożenie dla integralności obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, lecz że wręcz przeciwnie – usuwanie ponadstuletnich świerków i sosen zasiedlonych przez kornika drukarza zostało zidentyfikowane w tym planie jako takie potencjalne zagrożenie.

W końcu Trybunał zaznaczył, że decyzja z 2016 r. i decyzja nr 51 mogą w nieunikniony sposób prowadzić do pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu i odpoczynku niektórych chrząszczy saproksylicznych, które są chronione dyrektywą siedliskową jako gatunki będące przedmiotem zainteresowania Unii i wymagające ścisłej ochrony.

W odniesieniu do dyrektywy ptasiej Trybunał zauważył, że wymaga ona od państw członkowskich podjęcia środków niezbędnych w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim. Dyrektywa ta zakazuje w szczególności umyślnego niszczenia lub uszkadzania gniazd i jaj danych gatunków, usuwania ich gniazd, a także umyślnego płoszenia tych ptaków (szczególnie w okresie lęgowym i wychowu młodych), jeśli to płoszenie mogłoby mieć znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy. W tym względzie Trybunał zaznaczył, że kwestionowane decyzje, których wykonanie prowadzi w nieunikniony sposób do pogorszenia stanu lub zniszczenia obszarów rozrodu bądź odpoczynku danych gatunków ptaków, nie zawierają konkretnych i specjalnych środków ochrony, które pozwoliłyby zarówno wykluczyć z ich zakresu stosowania umyślne negatywne oddziaływanie na życie i siedlisko tych ptaków, jak też zapewnić skuteczne przestrzeganie wspomnianych zakazów. W konsekwencji Trybunał uwzględnił w całości skargę wniesioną przez Komisję.

Co na to Ministerstwo Środowiska?

W związku z wyrokiem TSUE w sprawie Puszczy Białowieskiej Ministerstwo Środowiska poinformował, że dokument będzie szczegółowo analizowany. Jednak zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami Polska dostosuje się do wyroku TSUE.

- „Zapoznamy się szczegółowo z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak wcześniej deklarowałem, Polska uszanuje ogłoszony wyrok” – powiedział minister środowiska Henryk Kowalczyk.

- „Puszcza Białowieska to nasze dziedzictwo narodowe. Wszystkie działania, które były realizowane w Puszczy podyktowane były troską o zachowanie jej w jak najlepszym stanie dla przyszłych pokoleń” – dodał.

Minister Henryk Kowalczyk zapewnił jednocześnie, że resort środowiska przedstawi wkrótce Komisji Europejskiej propozycje kompromisowych rozwiązań ws. Puszczy Białowieskiej, uwzględniających wyniki prac zespołu eksperckiego przygotowującego długoterminowy plan jej ochrony.

Co na to Rzecznik  Praw Obywatelskich?

Jak wyjaśniono na stronie RPO, wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej  w Luksemburgu ws. wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej pośrednio potwierdza, że protesty przeciw niej oraz działania prawne, w tym Rzecznika  Praw Obywatelskich, miały swoje uzasadnienie.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu orzekł, że decyzje władz Polski o zwiększeniu wycinki w Puszczy Białowieskiej naruszały prawo UE . Wyrok wydała Wielka Izba Trybunału. Od jej orzeczenia nie przysługuje odwołanie.

W 2016 r. ówczesny minister środowiska Jan Szyszko wydał decyzję o zwiększeniu cięć w Puszczy. Argumentował, że chodzi przede wszystkim o  „cięcia sanitarne” i usuwania drzew zagrażających bezpieczeństwu - wobec zaatakowania świerków przez kornika drukarza. Komisja Europejska wszczęła postępowanie wobec Polski, zakończone skierowaniem sprawy do Trybunału latem 2017 r. Przeciwko wycince aktywnie protestowały organizacje ekologiczne i obywatele.

Argumenty RPO w sprawie Puszczy

Rzecznik Adam Bodnar kwestionował przed polskimi sądami administracyjnymi decyzję ministra. Formalnie była ona zatwierdzeniem aneksu do planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa Białowieża. Sądy odmówiły skontrolowania zgodności wycinki z prawem, także unijnym.

Przed sądami RPO argumentował, że środowisko naturalne jest wspólnym dobrem całego społeczeństwa. Prawo gwarantuje wpływ na decyzje mogące negatywnie oddziaływać na otaczającą nas przyrodę. Dlatego, rozstrzygając o możliwości zwiększenia wycinki, minister powinien był przekonać społeczeństwo o zasadności tych działań.

Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji, jednym z zadań władz publicznych jest „zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”. Art. 74 zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki zapewniającej „bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom”, czyniąc ochronę środowiska istotnym obowiązkiem władz. Art. 86 Konstytucji obliguje każdego do dbałości o stan środowiska.

Na tej podstawie społeczeństwo - także za pośrednictwem organizacji ekologicznych - jest uprawnione do aktywnego, nie jedynie biernego, uczestniczenia w procesach mających wpływ na środowisko.

RPO nie oceniał, czy dla dobra Puszczy zasadne jest zwiększenie wycinki, czy jej ograniczenie. Zależało mu, aby minister postępował w tej sprawie zgodnie z procedurą administracyjną. Adam Bodnar nie postulował bezwzględnego ograniczenia wycinki (skarga do WSA nie była połączona z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji). Dążenie do uchylenia decyzji ministra było zaś daniem mu możliwości powtórnego przeanalizowania wszelkich głosów krytycznych oraz udowodnienia i przekonania, że zwiększona wycinka jest potrzebna dla ochrony środowiska.

Zdaniem RPO, minister naruszył wiążące Polskę regulacje międzynarodowe i procedurę administracyjną:

• nie przeprowadził oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w postępowaniu administracyjnym, a przez to uniemożliwił organizacjom ekologicznym udział w tym postępowaniu zgodnie z wymaganiami Konwencji z Aarhus i ustawodawstwa unijnego;
• nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do opinii krytycznych wobec zwiększenia wycinki (np.  negatywnej opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody);
• w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie dowodowe (w aktach znajdują się wyłącznie dokumenty otrzymane przez ministra od Lasów Państwowych, a żadnego spośród licznych dokumentów krytycznych);
• w sprawie występowało istotne zagadnienie prawne -  jaką formę prawną przyjmuje zatwierdzenie aneksu do planu urządzenia lasu przez ministra, czy jest:

- decyzją administracyjną (tylko ta forma umożliwia organizacjom ekologicznym kwestionowanie zatwierdzenia planu urządzenia lasu przed sądem administracyjnym),

- innym niż decyzja aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, czy

- aktem wynikającym z podległości organizacyjnej, niepodlegającym w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego?

Decyzje sądów administracyjnych

W marcu 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2787/16) odrzucił skargę Rzecznika z przyczyn formalnych - bez badania legalności zaskarżonego aktu. Uznał, że zatwierdzenie aneksu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, dotyczy bowiem wykonywania przez Lasy Państwowe uprawnień właścicielskich wobec lasów.

RPO złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Rzecznika sprawa nie jest wyłącznie sprawą dotyczącą zarządu mieniem, ale ochrony środowiska.

Adam Bodnar wskazywał, że w świetle norm konstytucyjnych, z których wynika podmiotowe prawo obywateli do ochrony środowiska, nie można przyjąć, że ochrona środowiska dotycząca blisko 1/4 powierzchni Polski (lasy pozostające w zarządzie Lasów Państwowych) jest  wewnętrzną sprawą właściciela, czyli Skarbu Państwa, niepodlegającą jakiejkolwiek kontroli.

W październiku 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2336/17) oddalił skargę kasacyjną RPO na posiedzeniu niejawnym. Oznaczało to, że nie jest możliwe skontrolowanie przez polski sąd zgodności wycinki z prawem.

Niepokój Rzecznika budziły informacje, że podczas interwencji Straży Leśnej i Policji podczas zgromadzeń spontanicznych w Puszczy Białowieskiej używano siły wobec uczestników (wyprowadzanie w kajdankach), legitymowano ich, wręczano mandaty. Policja wyrażała opinię, że nie były to zgromadzenia spontaniczne. W ocenie RPO było to błędne stanowisko. Czynności wobec pokojowo manifestujących nie uwzględniały istoty wolności zgromadzeń zagwarantowanej w Konstytucji. Protestujacy byli potem uwalniani od zarzutów wykroczeń przez sądy. 

Komentarz Piotra Mierzejewskiego, dyrektora zespołu prawa  administracyjnego i gospodarczego  w Biurze RPO

Wyrok pośrednio potwierdza, że protesty oraz działania natury prawnej, także RPO, miały swoje uzasadnienie, tym bardziej że  Rzecznik powoływał się przed sądami administracyjnymi m.in. na prawo unijne.

RPO stał na stanowisku, że decyzja ministra powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Umożliwiłoby to społeczeństwu, reprezentowanemu  przez organizacje ekologiczne, branie udziału w postępowaniu,  przedstawienie stanowiska, dostęp do dokumentów.  Decyzja podlegałaby kontroli sądowej.

Z uwagi na to, że Puszcza Białowieska jest dobrem wspólnym i dziedzictwem narodowym, cała sprawa powinna podlegać kontroli obywatelskiej. W ocenie RPO nie można uznać tak, jak przyjęły sądy administracyjne, że było to tylko wykonywanie uprawnień właścicielskich Lasów Państwowych.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl