Opinia do projektu zmian ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Głównym celem projektowanych zmian jest ułatwianie osobom bezrobotnym i poszukującym pracy powrotu do aktywności zawodowej. Istotnym elementem projektu ustawy jest także chęć sprostania problemom wynikającym ze słabnącej podaży pracowników na krajowym rynku pracy, w tym uproszczenie procedur związanych z wykonywaniem legalnej pracy przez cudzoziemców.
Zdaniem PKPP Lewiatan na szczególną uwagę zasługuje cel, jaki postawili przed sobą autorzy projektu: ustawa ma być przyjazna dla osób aktywnych, które nie mają, a chcą znaleźć pracę. Uważamy, że przeniesienie akcentu z pomocy wszystkim na pomoc tym, którzy chcą ją otrzymać, należy ocenić bardzo pozytywnie.
Zapowiedź przeorganizowania pracy publicznych służb zatrudnienia uważamy za konieczne działanie, gdyż dotychczasowe nasze doświadczenia we współpracy z urzędami pracy nie zawsze są zadowalające. Widzimy potrzebę zadbania o większą efektywność funkcjonowania urzędów pracy, które powinny w większym stopniu zlecać usługi zewnętrznym podmiotom. Może okazać się to bardziej skuteczne, biorąc pod uwagę występujące niedobory kadrowe i techniczne. Istotne jest stworzenie rzeczywistych warunków do podejmowania współpracy oraz zawierania partnerstw, mając na względzie możliwości finansowe i jakość różnych inicjatyw w powiązaniu ze specyfiką określonego rynku pracy. Publiczne służby zatrudnienia powinny dążyć do rozwijania usług edukacyjnych. Z doświadczenia wiemy, że urzędy pracy nie znają potrzeb pracodawców dotyczących kwalifikacji zawodowych i umiejętności pracowników do wykonywania pracy na danym stanowisku pracy. W obecnej sytuacji zdecydowanie opowiadamy się za przeorientowaniem kierunku prowadzonej polityki rynku pracy na rzecz promocji zatrudnienia niż łagodzenia społecznych skutków bezrobocia.
Istniejące instrumenty rynku pracy wywołują niezadowolenie pracodawców, gdyż: są mało atrakcyjne finansowo; wymagają wypełnienia wielu obowiązków (w tym utrzymania stanu zatrudnienia na dotychczasowym poziomie przez długi stosunkowo okres, co w warunkach konkurencji i zmieniającej się rzeczywistości może być trudne); są nazbyt biurokratyczne (wypełnianie wielu dokumentów, składanie różnych oświadczeń, przedstawianie zaświadczeń z instytucji (ZUS, urząd skarbowy); ich realizacja jest uzależniona od aktualnie posiadanych środków urzędów pracy na finansowanie określonego instrumentu; są obarczone wieloma przepisami, które ulegają częstym zmianom; regulacje krajowe odwołują się do unormowań unijnych utrudniając pracodawcom przyswojenie (zrozumienie) przepisów.
Ponadto pracodawcy obawiają się, iż kierowane osoby nie mają odpowiedniego przygotowania do wykonywania powierzonej pracy.
Stąd przedłożona nowelizacja ustawy powinna uwzględniać te zastrzeżenia.
Na uwagę zasługują w szczególności następujące rozwiązania:
1. Zindywidualizowanie podejścia do osoby poszukującej pracy. Projekt zakłada tworzenie indywidualnych planów znalezienia pracy dla osoby, która nie podejmie zatrudnienia w ciągu 6 miesięcy od dnia rejestracji w urzędzie pracy. Zdaniem PKPP Lewiatan jest to propozycja, która przyczyni się do zwiększenia aktywności i zaangażowania bezrobotnego w proces poszukiwania pracy. Chcąc jednak, aby proponowane działanie spełniło pokładane w nim oczekiwania uważamy, że „indywidualny plan działania" powinien być tworzony dużo wcześniej niż dopiero po 6 miesiącach bezskutecznego poszukiwania pracy. Proponujemy ponadto rozważenie wprowadzenia możliwości stworzenia finansowych systemów motywacyjnych dla osób zajmujących się wsparciem bezrobotnych w poszukiwaniu zatrudnienia. W innych krajach (np. w Szwajcarii) opiekunowie osób bezrobotnych otrzymują gratyfikację finansową za pomoc w znalezieniu im zatrudnienia.
Uważamy, iż należy powrócić do rozwiązań obowiązujących w minionym stanie prawnym (art. 37b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), które zobowiązywały urzędy pracy do przyznania pracownikowi sprawującemu nadzór nad stażystą (absolwentem) wynagrodzenia miesięcznego w wysokości do 10% łącznej kwoty stypendium. Proponujemy, aby wysokość ustalić na poziomie nie mniej niż 10% łącznej kwoty stypendium.
2. Otwarcie instytucji publicznych na zlecanie usług szkoleniowych firmom zewnętrznym. Uważamy, że jest to działanie, które przyczyni się do podniesienia jakości usług szkoleniowych oferowanych bezrobotnym, a w konsekwencji do poziomu kompetencji nabywanych przez te osoby. Istotne znaczenie może odegrać tu również idea partnerstwa publiczno-prywatnego, która powinna być popularyzowana jako jedna z form na organizowanie szkoleń dla osób poszukujących pracy.
3. Podniesienie gratyfikacji za podejmowanie aktywności edukacyjnej. Projekt przewiduje wprowadzenie wyższych zachęt finansowych - w formie wypłacanych stypendiów - za uczestnictwo w szkoleniach, stażach, przygotowaniu zawodowym dorosłych, kontynuowanej nauce w ramach nauki szkolnej i studiów podyplomowych, których wysokość w każdym z rodzajów przekracza wysokość zasiłku i waha się od 120 do 140% jego wysokości.
Ustawa przewiduje jednocześnie obowiązek zwrotu przez bezrobotnego kosztów poniesionych na naukę w przypadku przerwania jej z winy uczestnika. Zdaniem PKPP Lewiatan proponowane rozwiązania mogą zmobilizować do podnoszenia kwalifikacji przez osoby poszukujące pracy i zwiększać ich adaptacyjność na rynku pracy. Uważamy jednak, że bezrobotny, który przerwał z własnej winy naukę powinien być zobowiązany nie tylko do zwrotu kosztów szkolenia, ale również do zwrotu stypendium, które pobierał z tego tytułu.
4. Wprowadzenie degradacji wysokości wypłacanego zasiłku dla bezrobotnych (wyższej kwoty zasiłku w pierwszych 3 miesiącach oraz jej zmniejszenie w kolejnych miesiącach przysługiwania prawa do świadczenia). Na pozytywną ocenę zasługuje idea wprowadzenia tego rodzaju rozwiązania. Uważamy jednak, że stopniowe obniżenie zasiłku powinno następować co miesiąc, tak aby zainteresowany w każdym miesiącu otrzymywał wyraźny sygnał motywujący go do poszukiwania zatrudnienia. Postulujemy przy tym o obniżenie okresu przez jaki przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych do wymiaru sześciu miesięcy.
5. Wprowadzenie wymogu badania popytu na kwalifikacje i umiejętności zawodowe na wojewódzkim rynku pracy. Jest to niezwykle istotne działanie, które pozwoli na pozyskanie wiedzy nt. zapotrzebowania pracodawców na określonego rodzaju kompetencje i umożliwi urzędom pracy oraz instytucjom szkoleniowym tworzenie ofert edukacyjnych dostawanych do potrzeb lokalnego rynku pracy.
6. Wprowadzenie nowego instrumentu tzw. przygotowania zawodowego dorosłych - umożliwiającego uzyskanie tytułu zawodowego, tytułu czeladnika lub umiejętności zawodowych poświadczonych zaświadczeniem instytucji szkoleniowej, na zasadach zbliżonych do kształcenia młodocianych, ale dla osób dorosłych. Według założenia projektu kształcenie miałoby odbywać się w miejscu pracy, w oparciu o program opracowany przez instytucję szkoleniową w porozumieniu z pracodawcą i zakończyć się egzaminem przed komisją z udziałem pracodawców. PKPP Lewiatan postuluje jednak dodatkowo wprowadzenie możliwości uznawania i potwierdzania egzaminami kwalifikacyjnymi uczenia się praktycznego, incydentalnego i poza formalnego. Nasze zastrzeżenie budzi jednak zapis art. 53a ust. 5 projektu ustawy stanowiący o tym, że program przygotowania zawodowego dorosłych opracowuje instytucja szkoleniowa.
Za opracowanie programu powinien odpowiadać urząd pracy (starosta), mający odpowiednie do tego służby i gwarantujący właściwą jakość treści programu. Oczywiście możliwe jest angażowanie instytucji szkoleniowych lub podejmowanie współpracy wyłącznie z zainteresowanym pracodawcą, jednakże w tym zakresie powinny odpowiadać publiczne służby zatrudnienia. Warto też pamiętać, iż duży pracodawca - posiadający odpowiednie zaplecze merytoryczne - może sam stworzyć program takiego przygotowania zawodowego.
Postulujemy też skrócenie dni wolnych z 2 do 1 dnia za każde 30 dni kalendarzowych, które pracodawca jest zobowiązany udzielić uczestnikowi przygotowania zawodowego dorosłych. Uważamy, że 1 dzień jest wystarczający.
Ważnym problemem są koszty przygotowania zawodowego dorosłych. W art. 53a ust. 20 projektu ustawy przewiduje się, iż kosztem przygotowania zawodowego są należności przysługujące instytucji szkoleniowej. Natomiast pomija się koszty, jakie pracodawca realnie ponosi w związku z wyposażeniem stanowiska i realizacją przygotowania zawodowego.
Kolejna nasza propozycja dotyczy rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia szkoleń zawodowych w części teoretycznej. Poza instytucjami szkoleniowymi powinno się uwzględnić pracodawców, którzy dysponują wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi i są w stanie przygotować osobę bezrobotną do wykonywania konkretnego zawodu. Tymczasem promuje się wyłącznie instytucje szkoleniowe, co mija się z kierunkiem zmian na rzecz wspierania rozwoju zawodowego pracodawcy i jego pracowników. Możliwość przeprowadzenia całości procesu przyuczenia do pracy dorosłych u pracodawcy z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi ułatwi pozyskanie pracowników w branżach, w których obecnie jest odczuwany deficyt i mogą pojawić się poważne trudności z zapewnieniem w przyszłości kadry - zwłaszcza w zawodach technicznych.
7. Zwolnienie pracodawcy zatrudniającego osoby w wieku 50 z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uważamy, że propozycje te przyczynią się do zmniejszenia obciążeń pracodawców z tytułu ponoszenia wysokich pozapłacowych kosztów pracy i mogą zachęcić do zatrudniania pracowników z grupy wiekowej 50 .
8. Pomoc w znalezieniu pracy poza miejscem zamieszkania (np.
poprzez finansowanie dojazdów do pracy, czy zakwaterowania). Działanie to ma szansę zmobilizować osoby bezrobotne do przeprowadzki z miejsc, gdzie nie ma pracy do miejsc, gdzie praca jest bardziej dostępna.
9. Zwracamy uwagę na rozważenie dopuszczalności modyfikacji zapisu w art. 46 ust. 2 projektu ustawy w celu przyjęcia rozwiązania polegającego na tym, aby podmiot prowadzący działalność gospodarczą mógł zatrudniać skierowanego bezrobotnego przez okres dłuższy niż 24 miesiące, ale w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdarza się, że pracodawcy mogą przyjmować do pracy osoby, ale na część etatu. Wówczas skorzystanie z tego instrumentu staje się niemożliwe ze względu na kategoryczne brzmienie przepisu.
10. Możliwość zawarcia przez starostę z agencją pracy tymczasowej umowy na doprowadzenie skierowanego bezrobotnego będącego w szczególnej sytuacji na rynku pracy do zatrudnienia przez okres co najmniej roku. Zdaniem PKPP Lewiatan tego typu działania mogą okazać się jednym z najbardziej efektywnych instrumentów znalezienia pracy dla osób bezrobotnych, szukających zatrudnienia.
11. Uważamy, iż należy rozszerzyć zakres sankcji w przypadku naruszenia przez agencję zatrudnienia warunków prowadzenia działalności określonych niniejszą ustawą i wyposażyć marszałka województwa w możliwość udzielenia upomnienia. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 19 ustawy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru. Jest to daleko idąca sankcja; trzeba stworzyć gradację, aby marszałek województwa miał możliwość działania w pewnych ramach, zależnie od rodzaju konkretnego naruszenia.
12. W celu stworzenia zachęt dla pracodawców należy dokonać weryfikacji wysokości refundacji przy poszczególnych instrumentach, pod kątem ich podwyższenia, przynajmniej o 10-15% lub o 100-200% (przeciętnego, minimalnego) wynagrodzenia. Ponadto jest w ustawie podawana górna granica refundacji, co oznacza w praktyce, że starosta proponuje niższą wysokość - na miarę posiadanych środków - która nie zawsze satysfakcjonuje pracodawcę. W efekcie dany pracodawca nie jest zainteresowany zatrudnianiem osoby bezrobotnej, gdyż zakres nakładanych na niego obowiązków jest nieadekwatnie większy niż wynikająca z tego korzyść finansowa.
13.
W celu zachęcenia pracodawców do tworzenia funduszu szkoleniowego jako ważnego instrumentu dotyczącego rozwoju zasobów ludzkich należy podwyższyć wysokość refundacji z Funduszu Pracy kosztów szkolenia pracowników lub pracodawcy. Proponowane rozwiązanie jest niewystarczające. Szkoleniami są często zainteresowani pracodawcy zatrudniający młodych ludzi, którzy nie mają odpowiedniego przygotowania zawodowego. Zatem preferencje finansowe skierowane do osób w wieku powyżej 45 lat powinny dotyczyć wszystkich pracowników. Ponadto trzeba wzmocnić system zachęt, aby przedsiębiorcy z sektora MSP chcieli tworzyć fundusze szkoleniowe. Jak wynika z dotychczasowych doświadczeń, pracodawcy nie są zainteresowani szkoleniem swojego nielicznego personelu, zwłaszcza że w warunkach dużej fluktuacji kadr, pracownicy wyszkoleni nie zawsze są zainteresowani kontynuowaniem zatrudnienia u tego pracodawcy.
14. Proponujemy, aby w części projektu ustawy dotyczącej organizacji szkoleń uwzględnić szkoły publiczne lub niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej, a nie tylko zawężać możliwości zawierania umów szkoleniowych do instytucji szkoleniowych. Wymagałoby to zmian odpowiednio w art. 40 - 41 projektu.
15. Należy sprawić, aby z przepisów jednoznacznie wynikały obowiązki dla publicznych służb zatrudnienia. W praktyce można spotkać się z interpretacją zapisów ustawy, że to co „można" należy tłumaczyć jako „nie trzeba", a zatem podejście urzędów pracy jest niekiedy fakultatywne, uznające brak konieczności realizacji danych postanowień. Stąd zwracamy uwagę na dokonanie ponownej weryfikacji propozycji rozwiązań w celu jasnego sformułowania zadań, jakie są nałożone na urzędy pracy (np. całkowita uznaniowość przy ustalaniu wysokości refundacji).
Pozytywnie oceniamy też szereg zmian o charakterze administracyjnym, które usprawnią procedurę zatrudniania obcokrajowców. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:
1. Rezygnację z tzw. promesy, czyli przyrzeczenia zezwolenia na pracę, po którym należało legalizować pobyt i dopiero uzyskać finalne zezwolenie. Obecny projekt przewiduje tylko jedno zezwolenie, które wydaje się na okres dłuższy niż dotychczas (do 3 lat), z możliwością jego dalszego przedłużenia.
2. Możliwość odstąpienia od testu rynku pracy w sytuacji przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, co oznacza, że pracodawcy zatrudniający cudzoziemców długoterminowo mają szansę „przechodzić" przez ten test tylko raz.
Proponowane uproszczenie jest jednak niewystarczające. W opinii PKPP Lewiatan procedury uzyskiwania pozwoleń na zatrudnienie obcokrajowców powinny służyć możliwości aktywnego pozyskiwania pracowników w zawodach najbardziej deficytowych. Tymczasem pozostawia się rozwiązanie, które choć prostsze do procedowania nadal będzie skutkować nielegalnym zatrudnieniem w sektorach, w których obcokrajowcy są najbardziej poszukiwani (np. budownictwo, czy rolnictwo). Dlatego postulujemy całkowitą likwidację tzw. testu rynku pracy.
3. Wprowadzenie zasady równego traktowania zatrudnianych cudzoziemców z osobami zatrudnianymi u danego pracodawcy na takim samym lub porównywalnym stanowisku pracy.
4. Wprowadzenie przepisów umożliwiających zachowanie ważności wydanego wcześniej zezwolenia na pracę w sytuacjach dotyczących: zmiany siedziby lub formy prawnej pracodawcy, zmiany charakteru pracy na okres nieprzekraczający 30 dni w roku, przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę w trybie art. 231 Kodeksu pracy.
5. Czytelne sformułowanie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na pracę.
6. Wprowadzenie zasady, że opłata za 1 zezwolenie nie może przekraczać wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Jeżeli jednak chodzi o istotne zmiany mające na celu otwarcie rynków pracy dla cudzoziemców spoza obszaru EOG zmiany są niestety mocno rozczarowujące, gdyż mimo przesunięcia punktu ciężkości z braku legalności na legalność zatrudnienia cudzoziemców w Polsce, utrzymano zezwolenie na pracę jako podstawę zatrudnienia większości cudzoziemców z krajów spoza EOG. Nawet w takich oczywistych sytuacjach, jak wykonywanie pracy przez osobę delegowaną przez pracodawcę zagranicznego do polskiego oddziału czy filii, nadal wymaga się uzyskania zezwolenia w razie pracy dłuższej niż 30 dni. Trudno jest w związku z tym uznać proponowane zmiany jako przełom, mający na celu prowadzenie takiej polityki imigracyjnej, która będzie wyrównywać niedobór zatrudnienia powstającego choćby na skutek emigracji Polaków za granicę. Proponowane zmiany oceniamy zatem jako mające na celu uproszczenie procedur w ramach istniejącej dotychczas reglamentacji, ale nie liberalizację polityki imigracyjnej, mającej na celu pozyskanie obywateli państw spoza obszaru EOG do pracy w Polsce.
Źródło: PKPP Lewiatan, www.pkpplewiatan.pl
A.J.
Zespół e-prawnik.pl
Skomentuj artykuł - Twoje zdanie jest ważne
Czy uważasz, że artykuł zawiera wszystkie istotne informacje? Czy jest coś, co powinniśmy uzupełnić? A może masz własne doświadczenia związane z tematem artykułu?