Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

8.3.2017

A.J.Zespół e-prawnik.pl

A.J.
Zespół e-prawnik.pl

Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

- Tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 2/16), podjętej w stkładzie siedmiu sędziów.

W opiniii NSA, przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne dotyczyło w istocie tego, czy przewidziane w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości wyłącza w stosunku do tych osób skutki zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. w zakresie terminu do wniesienia odwołania. 

NSA wyjaśnił, że rozważając treść analizowanego art. 11f ust. 3 ww. specustawy drogowej, niezasadne jest twierdzenie wnioskodawcy, iż łączenie biegu terminu do wniesienia odwołania z datą doręczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi zwiększenie ich gwarancji procesowych w stosunku do sytuacji, gdy ta grupa podmiotów zostałaby objęta zasadami dotyczącymi rozpoczęcia biegu terminu wynikającymi z art. 49 k.p.a.

Odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia decyzji na rzecz jej doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być, bez wątpienia, uznane za przyznanie słabszych gwarancji procesowych właścicielom i użytkownikom wieczystym w stosunku do gwarancji przyznanych wnioskodawcy, któremu bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2287/13). Brak jest jednak przekonujących argumentów, by twierdzić, że sposób liczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym biegu terminu do wniesienia odwołania w związku z przyjęciem jako obowiązującej zasady doręczania decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest mniej korzystny, niż miałoby to miejsce w przypadku przyjęcia, że termin ten tej grupie stron kończy się po upływie czternastu dni od doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wydaje się, że zagadnienie to powinno zostać rozważone przez pryzmat zarówno długości terminu jaki właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługuje do wystąpienia z określonym środkiem odwoławczym, jak również w świetle oceny, na ile zachowanie tego terminu może być uznane za skuteczne, zważywszy, że tej grupie podmiotów decyzja jest doręczana w formie publicznego obwieszczenia. Jak to zostało wcześniej przypomniane, skutek prawny w postaci doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i dopiero upływ tego terminu skutkuje otwarciem biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez strony, którym decyzja nie została doręczona w sposób bezpośredni. Niewątpliwie decyzja o przesunięciu w czasie o czternaście dni skutku prawnego doręczenia decyzji wynika z uwzględnienia przez ustawodawcę praktycznego wymiaru funkcjonowania instytucji publicznego obwieszczenia. W praktyce regułą bowiem jest, że dzień publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji dla strony, która nie śledzi przebiegu prowadzonego postępowania, najczęściej nie jest tym momentem, w którym faktycznie dowiaduje się ona o wydaniu decyzji. Moment dotarcia do strony informacji o decyzji zazwyczaj następuje w kolejnych dniach następujących po dniu publicznego ogłoszenia. Uwzględnienie przez ustawodawcę, że dotarcie do strony komunikatu o wydaniu decyzji, jak również zapoznanie się z samą treścią decyzji, której strona nie otrzymała, wymaga dodatkowego czasu, sprawia, że w przypadku publicznego ogłoszenia oparcie się na właściwych standardach procesowych udziału strony w postępowaniu wymagało ustalenia względem tej szczególnej kategorii stron terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczyna bieg po upływnie czternastu dni od dokonania obwieszczenia.

Porady prawne

Zdaniem NSA, należy przyjąć, że kreując dla właścicieli i użytkowników wieczystych w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, ustawodawca miał na uwadze powyższe racje, w szczególności to, że doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. Instytucja doręczenia – jak wskazano na wstępie - ukierunkowana jest na osiągnięcie skutku faktycznego, albowiem istotę doręczenia stanowi stworzenie stronie warunków pozwalających zapoznać się z wydanym rozstrzygnięciem. Dysponowanie dodatkowym okresem czasu wyznaczonym pierwszym dniem publicznego ogłoszenia oraz przyjmowanym na zasadzie tzw. fikcji prawnej dniem uznawanym za dzień doręczenia decyzji realnie wydłuża czas, w którym właściciel i użytkownik wieczysty mają możliwość faktycznego zapoznania się z treścią decyzji w celu skutecznego złożenia odwołania. Przyjęcie odmiennego założenia w całości niweczy możliwość skorzystania z tego szczególnego uprawnienia, skoro właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwałby wyłącznie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od dnia doręczenia im zawiadomienia o wydaniu decyzji i już w trakcie jego biegu zmuszeni oni byliby do podjęcia określonych działań faktycznych w celu zapoznania się z treścią wydanej decyzji. Jeżeli się uwzględni, że właściciele i użytkownicy wieczyści znajdują się w sytuacji analogicznej z pozostałymi stronami, albowiem obie grupy podmiotów we własnym zakresie muszą zapoznać się z treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, trudno tym samym dostrzec racje, które nakazywałyby różnicować w stosunku do tych grup bieg terminu do wniesienia odwołania.

Zawarte we wniosku twierdzenie, zgodnie z którym przewidziana w art. 49 k.p.a. forma zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o wydaniu decyzji chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy procesowe właścicieli nieruchomości obarczona jest równocześnie zasadniczym błędem. Wnioskodawca postrzega bowiem sytuację procesową stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez pryzmat przepisu, którego zastosowanie nie ma w tejże sprawie charakteru autonomicznego. W rozpatrywanym postępowaniu regulacja, o której mowa w art. 49 k.p.a. została uzupełniona o przepis nakazujący bezpośrednie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wydaniu decyzji. Przez ten fakt ustawodawca, jak to już zostało zauważone, zniósł względem dotychczasowych właścicieli najbardziej istotne zagrożenie dla urzeczywistnienia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, za które należy uważać nieuzyskanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najczęściej z uwagi na pominięcie faktu publicznego o niej obwieszczenia). Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a., uzupełnia tę formę doręczenia, wobec czego nie da się na zasadzie alternatywy przeciwstawić jej oraz wynikających z niej skutków procesowych publicznemu ogłoszeniu o decyzji. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że w każdym przypadku, w którym właściciel uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu, bądź też spóźnione doręczenie tego zawiadomienia spowodowało, że strona nie zdążyła w terminie wyznaczonym na zasadach określonych w art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. wnieść środka odwoławczego, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.). Z tego powodu brak jest podstaw, by uznać, że naruszenie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej, lub ewentualne znaczne zróżnicowanie terminów wynikających z daty publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) oraz daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji jakie może się zdarzyć w praktyce działania organów administracji publicznej, mogły wpływać negatywnie na uprawnienia procesowe dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych.

Przy rozstrzyganiu analizowanego zagadnienia, dostrzec jednocześnie należy, że wskazany wyżej kierunek wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej pozostaje w pełni zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie. Wypowiedzi te wskazują na to, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich – poza wnioskodawcą – stron postępowania (por. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty proceduralne, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 11, s. 19; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 170-178; M. Kamiński, Postępowanie administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 298 i n.; M. Jaśkowska, Atomizacja procedury administracyjnej a tworzenie specustaw inwestycyjnych [w:] Żródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 82 i n.). Zaznaczenia wymaga, że w piśmiennictwie został również wyrażony pogląd przeciwny do wyżej zaprezentowanego w odniesieniu do analizowanej kwestii, w ramach którego przyjęto, że przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zakresie w jakim wprowadza nieznaną w kodeksie postępowania administracyjnego instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi lex specialis wobec regulacji kodeksowej, w związku z czym termin na wniesienie odwołania powinien biec od momentu doręczenia takiego zawiadomienia (por. P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2012, s. 64-66). Stanowisko to pozostaje w piśmiennictwie jednak poglądem odosobnionym i w świetle przedstawionych wyżej uwag, nie zasługuje na uwzględnienie.

Porady prawne

Potrzebujesz porady prawnej?

Zapytaj prawnika:

Dodaj załącznikDodaj załącznik

Oświadczenia i zgody RODO:


Porady prawne