Korzystaj ze swej wolności gospodarczej

Na czym polega zasada wolności działalności gospodarczej? 

Konstytucja w art. 20 przyjmuje jako zasadę wolność gospodarczą (swobodę działalności gospodarczej), stanowiąc, iż: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Potencjalni przedsiębiorcy teoretycznie mogą zatem założyć i prowadzić taką firmę, jaka tylko im się podoba.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uszczegóławia tę zasadę, stanowiąc w art. 6 ust. 1 iż: „Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa”.

Pod względem przedmiotowym wolność gospodarcza stanowi zatem wiązkę swobód dotyczących podejmowania, organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej.

Pojęcie „podejmowanie działalności gospodarczej” oznacza przede wszystkim uprawnienie do tego, by w granicach określonych prawem oraz w trybie i formach właściwych dla danego rodzaju działalności gospodarczej podjąć działania prawne (np. realizacja obowiązków rejestracyjnych, związanych z zatrudnieniem i ubezpieczeniem społecznym) i faktyczne organizujące możliwość wykonywania tej działalności.

Pojęcie „wykonywanie działalności gospodarczej”  obejmuje zaś dwa istotne elementy wolności gospodarczej:

• swoboda prawnej organizacji działalności gospodarczej, tj.: wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywania działalności gospodarczej, kształtowania systemu kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, dokonywania zmian strukturalnych (łączenia, podziału, likwidacji, przekształceń) i zrzeszania się przedsiębiorców;

• oraz samodzielność w wykonywaniu tej działalności, czyli możliwość podejmowania decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz w zakresie jego finansów.  

W obydwu tych sferach przedsiębiorcom prawo stawia liczne wymagania, a niekiedy też wprowadza ograniczenia o charakterze podmiotowym, przedmiotowym lub mieszanym.  

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie normuje zaś zakończenia działalności gospodarczej. 

Wolność gospodarczą najczęściej określa się jako wolność od ingerencji państwa w obszarze działalności ekonomicznej człowieka (w tym prawa do swobodnego rozpoczynania i prowadzenia działalności gospodarczej w dowolny sposób i w dowolnych formach organizacyjno-prawnych) oraz wolności od ingerencji i utrudnień ze strony innych podmiotów (np. konkurentów). Swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek Państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Oznacza ona domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych.  

Jeśli chodzi o podmiotowy zakres wolności gospodarczej, to przysługuje ona każdemu (w tym państwu i jednostkom samorządu terytorialnego przez wyznaczone do tego jednostki gospodarcze), kto jednak spełnia określone w przepisach prawnych warunki podejmowania i wykonywania działalności. Działalność gospodarcza może być bowiem w pewnych sytuacjach wolna dla osób fizycznych lub jedynie dla osób prawnych, albo tylko dla osób krajowych czy ze znacznymi ograniczeniami dla osób zagranicznych.   

Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne „na równych prawach”, a więc zakazuje się wprowadzania różnic ze względu na cechy nieistotne z punktu widzenia tej wolności, np. typ własności, status prawny danego podmiotu.

Wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być bowiem traktowane równo. Konstytucyjna zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, lecz tylko, o ile adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są. W sferze wolności gospodarczej wiąże się z tym np.:

• zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzuli o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych lub osobowych czynników działalności gospodarczej;

• niedopuszczalność wypierania pewnych podmiotów z dostępu do działalności gospodarczej przez gminę;

• obowiązek stosowania przez organy publiczne takich samych kryteriów prawnych wobec osób znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. 

Kiedy i jak wolność gospodarcza może być ograniczana? 

Wolności gospodarczej nie należy traktować w sposób absolutny, ponieważ ustawodawca z różnych powodów musi określić w formie zakazów i nakazów organizację i sposób wykonywania danego rodzaju działalności. Przepisy stawiają więc podmiotom zamierzającym podjąć działalność gospodarczą różnego rodzaju wymagania, których spełnienie jest konieczne ze względu na potrzebę zapewnienia działalności gospodarczej odpowiedniej organizacji, bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska i innych wartości (np. ochrony konkurencji, ochrony konsumentów). Wymagania te ustanawia się na podstawie kryteriów obiektywnych i odnosi jednakowo do każdego przedsiębiorcy. Niektóre wymagania mogą mieć jednak charakter świadomie zakładanych ograniczeń w podejmowaniu lub wykonywaniu działalności gospodarczej. Dla podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej niezbędne jest spełnienie wszystkich warunków określonych prawem (w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w innych ustawach, a także w aktach wydanych na ich podstawie i w celu wykonania tych ustaw).

Warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą do ograniczenia wolności gospodarczej, muszą być zgodne z kryteriami dopuszczalności ograniczeń, ustanowionymi w przepisach konstytucyjnych. Artykuł 22 Konstytucji stanowi, że: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”.

Państwo może zatem wprowadzać pewne ograniczenia, ale nie dowolne. Ustawodawca nie ma zatem pełnej swobody we wprowadzaniu ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 417¹ Kodeksu cywilnego, jeżeli poniesiesz szkodę w wyniku wydania aktu normatywnego możesz żądać jej naprawienia, jeśli tylko akt ten zostanie w wyniku właściwego postępowania uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub inną ustawą. Odszkodowania można również dochodzić wtedy, gdy organy państwa nie wydadzą aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.

Przez reglamentację działalności gospodarczej określa się właśnie ograniczenie swobody tej działalności. Ograniczenia (np. koncesje, zezwolenia) te muszą spełniać pewne podstawowe warunki:

1. Ograniczenia mogą zostać wprowadzone jedynie w drodze ustawy (kryterium formalne). Ustawowa formuła ograniczenia wolności musi mieć cechy regulacji zupełnej i zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony. Muszą one więc wynikać z ustawy, co chroni przed samowolą urzędników. Jeżeli nie ma bowiem jasnego przepisu ustawowego, zabraniającego prowadzenia przedsiębiorstwa w wybranej przez daną osobę formie i zakresie, nikt nie ma prawa zabronić jej prowadzenia takiej firmy. Każda decyzja urzędnika, która jest niezgodna z zasadą wolności gospodarczej, może zostać zaskarżona i będzie cofnięta, o ile zostanie uznana za niewłaściwą.

2. Mogą one być wprowadzane tylko ze względu na ważny interes publiczny (kryterium materialne). Ograniczenia nakładane przez państwo muszą więc wynikać z rzeczywistej potrzeby (np.

   bezpieczeństwa obrotu prawnego) i być wprowadzane dla dobra ogółu. Możliwe są więc, gdy swoboda działalności gospodarczej godzi w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę za zasługujący na obronę, a istnieją racjonalne względy oraz merytoryczne uzasadnienie ograniczenia. Przez interes publiczny należy rozumieć interes wszystkich ludzi w państwie, gdzie zapewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, zorganizowanego w konkretnej postaci z poszanowaniem wolności jednostki jako niezbywalnej części składowej dobra publicznego. Interes publiczny jest więc czasem tożsamy z interesem ogólnym. Ze względu na to kryterium wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym czy publicznym. Dlatego np. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest uzasadniony ważnym interesem publicznym. Jednak ważny interes publiczny nie może być interpretowany rozszerzająco i prowadzić do ograniczenia innego odrębnego prawa, w tym np. prawa do ochrony sądowej.

3. Ograniczenia te muszą być proporcjonalne do ich założonych celów. Ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i jako wyjątki. Wymóg proporcjonalności wiąże wszystkie organy publiczne, również te stosujące prawo i ich urzędników. Obowiązuje zatem tzw. kryterium „nadmiernej ingerencji” jako reguła, której nie powinien przekraczać ustawodawca, wprowadzając ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Wprowadzona regulacja winna być w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, być niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, a efekty wprowadzanej regulacji pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zatem wprowadzana regulacja ograniczająca swobodę działalności gospodarczej powinna spełniać następujące wymogi:

   • wymóg celu, ze względu na który ograniczenie ma nastąpić,

   • wymóg ustanowienia odpowiednich prawnych nakazów lub zakazów jako środków zapewniających realizację celu;

   • wymóg przydatności ograniczenia danego prawa;

   • wymóg konieczności ograniczenia danego prawa;

   • wymóg zachowania proporcjonalności w znaczeniu ścisłym, tj. utrzymania należytej proporcji między stopniem uciążliwości środka zastosowanego przez prawodawcę a wynikającymi stąd korzyściami dla interesu publicznego.

4. Wprowadzane ograniczenie nie może naruszać samej istoty konstytucyjnej wolności gospodarczej, a więc nie może być zbyt daleko idące. Jeśli uznasz, że pewne ograniczenie jest zbyt daleko posunięte, masz prawo zaskarżyć urzędnika, a nawet zapis w ustawie i żądać jego zmiany.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje m.in. ograniczenia zasady wolności gospodarczej. Jej przepisy znacznie ograniczają liczbę koncesji, zaś wszelkie formalności związane z założeniem firmy będzie można wkrótce załatwić w gminie i to od ręki, a w firmie na raz będzie mogła się odbywać tylko jedna kontrola.

Zasadą jest swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia. Ograniczenia swobody gospodarczej, choć dopuszczalne, mają więc charakter wyjątku. Zatem muszą być one ustanowione wyraźnie w przepisach ustawy lub wydanych na podstawie ustawy i muszą być rozumiane ściśle. W razie braku takich przepisów szczególnych albo wątpliwości przy interpretacji przepisów, przyjąć należy domniemanie na rzecz wolności gospodarczej.  

Istnieją co najmniej dwa rodzaje ograniczeń wolności działalności gospodarczej:

1. ograniczenie przez ustawodawcę swobodnego wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywania działalności gospodarczej danego rodzaju, jak również zmiany tej formy (przekształceń) oraz łączenia się (koncentracji) przedsiębiorstw. A zatem ustawodawca dla pewnych rodzajów tej działalności wprowadza:

   • nakaz prowadzenia tej działalności tylko we wskazanej w ustawie formie organizacyjno-prawnej;

   • ograniczony wybór formy organizacyjno-prawnej spośród form wymienionych w ustawie;

   • ograniczenia i wymagania w zakresie zmiany formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej.

2. wprowadzanie i utrzymywanie różnych form reglamentacji gospodarczej, związanych zwykle z wymaganiem uzyskania przez przedsiębiorcę odpowiedniego pozwolenia (koncesji, zezwolenia, licencji, wpisu do rejestru działalności regulowanej) na podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej określonego rodzaju.   

Na tych samych zasadach mogą być wprowadzane bezwzględne podmiotowe zakazy podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązują one np.:

• niektóre osoby prawne - np. powiaty i województwa samorządowe w zakresie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.  
• niektóre osoby fizyczne - np.:

  • liczne są zakazy i ograniczenia dotyczące osób fizycznych pełniących niektóre funkcje publiczne, które w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą: 1) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, 2) być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, 3) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, 4) być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, 5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek, 6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego).  

  • posłów i senatorów

  • radnych gmin, powiatów i województw (w zakresie dotyczącym wykorzystania mienia państwowego lub komunalnego),

  • sędziów, prokuratorów,

  • funkcjonariuszy policji oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, żołnierzy zawodowych itd.  

Czy organ administracyjny może ograniczać wolność gospodarczą?

Możliwość ograniczenia wolności gospodarczej przysługuje wyłącznie Sejmowi, zasięg uznania administracyjnego przysługującego organowi administracyjnemu w toku realizacji normy ustawowej ograniczającej wolność działalności gospodarczej będzie minimalny lub żaden.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że: „Organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa”. Ma on zapobiegać praktyce działania organów administracji publicznej polegającej na żądaniu od przedsiębiorców spełnienia warunków lub przedłożenia dokumentów czy ujawnienia informacji, o których nie ma mowy w obowiązujących przepisach. Nawet więc w warunkach obowiązywania niedoskonałego prawa organy administracji publicznej nie mogą żądać od przedsiębiorców tego, co nie jest potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji.

Przykładowo nie ma luzu decyzyjnego, jeżeli złożony wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu odpowiada wymogom prawa i istnieje pozytywna opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W takim przypadku organ musi wydać pozytywną decyzję.

Pod pojęciem „organu administracji publicznej” należy przy tym rozumieć te elementy administracji państwowej i rządowej oraz administracji samorządu terytorialnego i samorządu zawodowego, którym ustawy nadały miano organów, określając ich zadania i kompetencje oraz formy prawne działania.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 r., Nr 173, poz. 1807, ze zm.);
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zmianami);

A.J.
Zespół e-prawnik.pl