Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym

2.10.2009

Podstawa prawna

Przepisy regulujące skargę kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym umieszczone zostały w Rozdziale I Działu IV ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej ustawą. Ponadto, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 dni (art. 193 ustawy). Przykładowo:

wprost stosuje się m.in. przepisy art. 62, 123-125 ustawy,
z modyfikacjami stosuje się m.in. przepisy art. 45-49, 134 § 2, 157 § 1 ustawy,
nie stosuje się m.in. przepisów regulujących postępowanie mediacyjne (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006).

Z punktu widzenia niniejszego opracowania istotną rolę odgrywają również przepisy Działu V ustawy oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują zasady obliczania, poboru i zwrotu, wysokość także wysokość kosztów sądowych.

Charakter skargi kasacyjnej

Skarga kasacyjna, obok zażalenia, jest środkiem odwoławczym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest ona natomiast pismem, które może dotyczyć innych spraw i to zakończonych już przed laty prawomocnym orzeczeniem sądu. Poza tym skarga kasacyjna jest w zasadzie środkiem zaskarżenia konkretnego rozstrzygnięcia sądu, a nie jego uzasadnienia, co wynika z brzmienia art. 184 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 28.03.2006, II OZ 319/06).

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przykładem wskazanych postanowień, od których przysługuje skarga kasacyjna są:

postanowienie odrzucające skargę o wznowienie postępowania (postanowienie NSA z 08.12.2004, OZ 713/04),
postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi w wyznaczonym terminie (postanowienie NSA z 29.07.2004, OZ 120/04),
postanowienie o umorzeniu postępowania, art. 161 ustawy.

Skarga kasacyjna nie jest wszakże środkiem odwoławczym przysługującym bezwzględnie w każdej sytuacji. Nie jest ona dopuszczalna, gdy stanowi tak, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Przykładowo zażalenie, a nie skarga kasacyjna do NSA przysługuje w przypadkach wskazanych w art. 194 § 1 ustawy, czy też od postanowienia wydanego w przedmiocie grzywny (art. 55 § 1 ustawy).

Od wyroku wydanego na skutek skargi kasacyjnej nie przysługuje obecnie dalszy środek odwoławczy.

Ponadto NSA, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 ustawy). Przykładowo: postanowienie uwzględniające wniosek o wyłączenie sędziego (art. 22 § 2 w zw. z art. 194 § 1 pkt 6 a contrario), postanowienie sądu rozpoznającego sprawę w trybie uproszczonym o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie (art. 122), postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, art. 128 w zw. z art. 194 § 1 pkt 3 a contrario (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo …).

Legitymacja czynna

Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną jest natomiast skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 ustawy). Prawa strony przysługują również osobie, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 ustawy).

Rzecznikowi Praw Obywatelskich przysługuje na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 386 ze zm.) legitymacja prawna do wniesienia rewizji nadzwyczajnej, jeżeli uzna, że doszło do rażącego naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Sądu Najwyższego z 05.04.2002 roku, III RN 133/01).

Przymus adwokacki

Co do zasady skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata, bądź radcę prawnego, a w sprawach podatkowych przez doradcę podatkowego oraz w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Wskazany wymóg nazywany jest przymusem adwokackim, bądź adwokacko-radcowskim.

Powyższego warunku nie stosuje się do skarg kasacyjnych sporządzanych przez sędziego, prokuratora, notariusza, radcę Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesora lub doktora habilitowanego nauk prawnych, będącego stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Sporządzanie skargi kasacyjnej przez stronę z naruszeniem ww. zasad jest brakiem kasacji, który uzasadnia jej odrzucenie (postanowienie NSA z 28.01.2004, FSK 3/04).

Wymogi formalne

Skarga kasacyjna powinna:

czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. zawierać:
- oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
- sygnaturę akt,
- oznaczenie rodzaju pisma,
- osnowę wniosku lub oświadczenia,
- podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika,
- wymienienie załączników,
wskazywać zaokrągloną wzwyż do pełnych złotych wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty.
zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części,
zawierać przytoczenie jednej lub obu spośród wskazanych niżej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Do skargi kasacyjnej należy dołączyć pełnomocnictwo, odpisy skargi i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.

Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna, zatem nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa (wyrok NSA z 17.07.2008, II FSK 662/07). Z tym że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych (wyrok NSA 09.05.2008, II OSK 524/07).

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo …).

Natomiast, aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, należy zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym I instancji (wyrok NSA z 18.08.2007, I FSK 1204/06). Z kolei, użycie słowa "wpływ", w art. 174 pkt 2 ustawy, należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. Podmiot sporządzający w imieniu strony skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania zarówno faktu naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnienie istnienia owego potencjalnego związku. Nie trzeba udowadniać, że gdyby nie stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów postępowania, to jej rozstrzygnięcie byłoby inne. Wystarczy wykazać, że realnie istniała taka możliwość (wyrok NSA 20.04.2007, II OSK 660/06).

Do podważenia ustaleń faktycznych sądu I instancji nie jest wystarczające podniesienie zarzutu "sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału", bez jego powiązania z konkretnym przepisem prawa.

W sprawie podatkowej ustalenia faktyczne mogłyby zostać podważone jedynie w razie podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2), m.in. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 o.p. (wyrok NSA z 25.11.2004 roku, FSK 1290/04).

Termin i procedura

Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeżeli jednak orzeczenia nie doręcza się stronie prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Z powyższego wynika, iż procedura wnoszenia skargi kasacyjnej jest następująca:

złożenie wniosku o uzasadnienie wyroku WSA oddalającego skargę w terminie 7 dniu od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku,
WSA sporządza uzasadnienie wyroku w terminie 14 dni od doręczenia mu ww. wniosku, a w pozostałych przypadkach z urzędu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym,
sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego – ze ww. wyjątkami,
wniesienie skargi do WSA, który wydał wyrok, bądź postanowienie kończące sprawę we ww. terminach.

Stąd omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uzasadnieniem bez jej wniosku, określonego w art. 141 § 2 ustawy, uniemożliwia tej stronie wniesienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia w trybie art. 177 § 1 ustawy (postanowienie NSA z 01.03.2005, II GZ 9/05).

Strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 179 ustawy).

Opłata sądowa

Od skargi kasacyjnej, podobnie jak od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargi o wznowienie postępowania oraz zażalenia pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały.

Szczegółowe zasady obliczania wpisów stałych i stosunkowych uregulowano w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł.

Wpis stosunkowy od skargi kasacyjnej zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi:

do 10 000 zł - 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia,
ponad 10 000 zł do 50 000 zł – 1,5 % wartości przedmiotu zaskarżenia,
ponad 50 000 zł do 100 000 zł - 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia,
ponad 100 000 zł – 0,5 % wartości przedmiotu zaskarżenia.

Wpis stały od skargi kasacyjnej ustalany jest zaś dla określonych kategorii spraw w jednakowej wysokości, tytułem przykładu należy wskazać, iż wpis stały wynosi w sprawach:

skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - 150 zł,
skarg na bezczynność organów administracji publicznej - 100 zł,
w sprawach skarg dotyczących koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie
1. budowy i eksploatacji autostrad płatnych oraz dróg ekspresowych – 5.000 zł,
2. publicznego obrotu papierami wartościowymi – 5.000 zł,
3. obrotu hurtowego napojami alkoholowymi - 4 000 zł,
4. żywności i żywienia - 750 zł,
w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu:
1. budownictwa i architektury - 250 zł,
2. ewidencji ludności i dowodów osobistych - 100 zł,
3. zobowiązań podatkowych - 250 zł,
w sprawach skarg dotyczących uprawnień do wykonywania określonego zawodu, czynności lub zajęć, bez względu na ich rodzaj i charakter, wynosi 100 zł.

Rozpoznanie skargi

Postępowanie kasacyjne szczegółowo unormowano w przepisach art. 180-193 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż NSA może podjąć jedną z następujących decyzji procesowych względem przekazanej skargi kasacyjnej:

Odrzucić skargę:
1. gdy ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, tj. wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną,
2. jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie
Rozpoznać skargę oraz:
1. oddalić ją, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu,
2. uwzględnić ją uchylając zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi,
3. uwzględnić ją, uchylić zaskarżone orzeczenie oraz rozpoznać skargę, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego,
4. uchylić orzeczenie oraz odrzucić skargę lub umarza postępowanie, gdy skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym,
Zwróci skargę WSA w celu usunięcia dostrzeżonych braków,
Odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Jak wskazano w punkcie 1.1. powyżej, skarga kasacyjna może zostać odrzucona również przez WSA.

NSA rozpoznaje, co do zasady sprawę jedynie w granicach określonych w skardze kasacyjnej, bierze on jednakże pod rozwagę nieważność postępowania. Uchylając wyrok z powodu nieważności postępowania NSA uchyla go także w części niezaskarżonej. Nieważność postępowania zachodzi:

jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej:

podstawami, tj. wskazanymi przez skarżącego przepisami prawa, które w jej ocenie zostały naruszone,
wnioskami, tj. wskazanym przez skarżącego zakresem zaskarżenia wyroku WSA. W przypadku przekazania sprawy WSA, sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 14.12.2005, II OSK 342/05).Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA (wyrok WSA w Warszawie z 17.07.2007, IV SA/Wa 893/07).

Nie można zatem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.11.2007, I SA/Bd 686/07). Oparcie skargi kasacyjnej na wykładni prawa sprzecznej z poglądem wyrażonym już w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi zaś do oddalenia tego środka zaskarżenia, a nie jego odrzucenia (wyrok NSA z 27.09.2007, II GSK 280/07).

Podstawa prawna:

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.)

Zespół
e-prawnik.pl