Dodatek do zasiłku rodzinnego w czasie urlopu wychowawczego

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1518 i 1579), w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Orzeczenie zapadło większością głosów.

Czego dotyczyło orzeczenie TK?

Przedmiotem badania Trybunału był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu, w jakim obowiązywał w dniu wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej. Zgodnie z tym przepisem, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

Już po wpłynięciu skargi do Trybunału, NSA w uchwale z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, stanął na stanowisku, że ,,dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci”.

Interpretacja art. 10 ust. 1 ustawy przyjęta w tej uchwale była odmienna od tej, którą przyjęto w sprawie skarżącej i wiązała wszystkie sądy orzekające na podstawie tego przepisu. Przepis w takiej interpretacji nie był jednak podstawą orzeczenia w sprawie skarżącej, a podjęcie uchwały przez NSA i wynikająca z niej odmienna wykładania przepisu nie stanowi podstawy wznowienia postepowania. Tylko ewentualne stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu może otworzyć skarżącej drogę do ponownego rozpoznania jej sprawy w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem TK.

Na zakres merytorycznego badania wyznaczonego granicami skargi nie wpływa również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, która zmieniła brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy. Przepis ten obecnie stanowi: „Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką”.

Choć zmiana art. 10 ust. 2 ustawy usuwa wszelkie wątpliwości skarżącej związane z interpretacją art. 10 ust. 1 ustawy, to jednak nadal pozostaje w sprzeczności z jej oczekiwaniami. W ocenie skarżącej, dodatek w wysokości 400 zł. powinien przysługiwać osobie uprawnionej na każde dziecko. Tylko wówczas spełniałby wymagania konstytucyjnej zasady równości. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące art. 10 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 lipca 2017 r. nadal pozostają aktualne.

Art. 10 ust. 1 ustawy w takim samym rozumieniu, jakie obecnie wynika ze znowelizowanej ustawy, był podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej. Dlatego, zgodnie z art. 79 Konstytucji, tylko ten przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej może być objęty badaniem zgodności z Konstytucją przez Trybunał.

Dlaczego TK tak orzekł?

Badając zgodność art. 10 ust. 1 ustawy z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, Trybunał w pierwszej kolejności rozważył, czy kwestionowany przepis prowadzi lub może prowadzić do zróżnicowania podmiotów uprawnionych do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem. Dlatego najpierw ustalił istotę dodatku, a następnie zbadał, czy dobór kryteriów (przesłanki) jego przyznawania jest adekwatny do funkcji jaką ustawodawca zamierzał realizować przez to świadczenie.

Uwzględnić przy tym należy, że wybór konstrukcji normatywnych, funkcji wypłacanych świadczeń i kryteriów ich przyznawania należy do ustawodawcy. Trybunał nie ma kompetencji do zastępowania parlamentu w podejmowaniu decyzji politycznych w tym zakresie, jeżeli tylko dobór kryteriów przyznawania świadczenia nie niweczy założonego celu i nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych.

Kryteria powinny być dobrane stosownie do celu, jaki ma realizować dany rodzaj uprawnienia w ramach całego systemu pomocy. Aby świadczenie spełniło swój cel w ramach funkcji gwarancyjnych, wybór kryteriów musi być adekwatny do przyjętych założeń i określać zakres podmiotowy uprawnionych w taki sposób, by wszystkie podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji i wymagające szczególnego wsparcia ze strony władz publicznych takie świadczenie uzyskały.

Trybunał uznał, że w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek, jest świadczeniem związanym z zasiłkiem rodzinnym, który wypłacany jest osobie uprawnionej w wysokości obliczonej stosownie do liczby dzieci i ich wieku. Jest to jedno uprawnienie przysługujące osobie spełniającej kryteria ustawowe, a nie wielość zasiłków rodzinnych przyznawanych odrębnie każdemu dziecku. Wynika stąd, że w wypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek, który związany jest z jednym uprawnieniem osoby spełniającej przesłanki ustawowe do zasiłku rodzinnego.

Fakt urodzenia się więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu ustawodawca uwzględnia przez wydłużenie okresu wypłaty dodatku, a nie przez przyznanie uprawnienia na każde dziecko. Istotą tego dodatku jest pomoc udzielana z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Kryteriami przyznania dodatku, oprócz kryteriów dochodowych obliczanych na każdego członka rodziny – związanych z przyznaniem zasiłku rodzinnego, są: faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem i korzystanie z urlopu wychowawczego. Oznacza to, że nie jest to dodatek na dziecko, lecz dla uprawnionego spełniającego przesłanki wskazane w ustawie.

W świetle powyższego, Trybunał uznał, że kryteria przyznawania dodatku są adekwatne do przyjętego celu świadczenia. Nie jest to świadczenie samoistne, lecz związane z zasiłkiem rodzinnym z tytułu określonych okoliczności życiowych. Taką okolicznością jest urodzenie dziecka i przymusowa dezaktywizacja zawodowa. Przysługuje on w warunkach urlopu wychowawczego, a jego celem jest rekompensowanie utraty dochodów z pracy.

Trybunał stwierdził, że zaskarżony przepis nie narusza konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny. Obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie minimalnego standardu tej ochrony w oparciu o obiektywnie, abstrakcyjnie i generalnie sformułowane kryteria przyznawania uprawnień w tym zakresie. Art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi bowiem o subsydiarnym charakterze pomocy państwa. Państwo nie przejmuje na siebie utrzymywania rodzin wielodzietnych, lecz udziela pomocy w granicach możliwości budżetowych. Nie zastępuje całkowicie członków rodzin w ich obowiązkach alimentacyjnych.

Szczególny charakter pomocy zapewniający minimum egzystencji członkom rodziny należy oceniać nie tylko w odniesieniu do samego dodatku, lecz także w kontekście całego systemu pomocy społecznej pokrywanej z budżetu państwa, w tym zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, a także programu „Rodzina 500+”.