Ograniczenie wieku kandydatów na aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury

Wyrok TK

13 grudnia 2022 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący górnej granicy wieku dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 1 pkt 1a oraz art. 37b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury są niezgodne z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Orzeczenie (sygn. akt K 3/22) zapadło większością głosów.

Czego dotyczyła sprawa?

W kwestionowanych przez RPO przepisach wprowadzono ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Maksymalny wiek dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską ustalono na 35 lat a dla kandydatów na aplikacje uzupełniające - 40 lat. Limity te wprowadzono do ustawy o Krajowej Szkole nowelizacją z 2018 r. Wcześniej ustawa o Krajowej Szkole nie przewidywała żadnych ograniczeń wiekowych dla kandydatów.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzenie w kwestionowanych przepisach limitów wiekowych przy przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską utrudniło – bez konstytucyjnego uzasadnienia – dostęp do zawodu sędziego i prokuratora. Zdaniem wnioskodawcy ustawodawca pominął fakt, że niektóre osoby dopiero po osiągnięciu wskazanego w ustawie progu wiekowego mają możliwość podjęcia dalszego rozwoju zawodowego. Może to być determinowane różnymi czynnikami, takimi jak np. konieczność zgromadzenia odpowiednich oszczędności finansowych, by podjąć dalszą naukę, czy też pozostawania na urlopie rodzicielskim.

Uzasadnienie TK

Trybunał przypomniał, że w uzasadnieniu projektu ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wskazano, iż powstanie Krajowej Szkoły miało stanowić ostatni i niezwykle ważny etap zmian w zakresie modelu kształcenia szeroko rozumianych kadr sędziowskich i prokuratorskich w Polsce. Jako jedno z podstawowych zadań Krajowej Szkoły zostało wskazane prowadzenie scentralizowanej aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej, jednej z trzech dróg dojścia do stanowiska sędziego. Warunkiem przyjęcia na aplikację ogólną jest złożenie dwuetapowego egzaminu konkursowego, składającego się z części testowej, mającej na celu sprawdzenie wiedzy kandydata z poszczególnych dziedzin prawa i nauk pokrewnych, oraz pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych. Tak ukształtowany model konkursu zapewnia wyłonienie kandydatów dysponujących rzetelną i szeroką wiedzą teoretyczną oraz stosownymi predyspozycjami. Jednocześnie utrzymano, jako równorzędnie traktowane, inne drogi dochodzenia do stanowisk sędziowskich, np. przez wykonywanie zawodu adwokata, radcy prawnego, notariusza lub prokuratora. Ponadto zachowano dotychczasową zasadę, że uprawnienie do ubiegania się o stanowisko sędziego przysługuje osobom mającym tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych.

Trybunał wskazał, że na stanowisko sędziego może być powołana osoba, która ma ukończone 29 lat – bez określenia górnej granicy wieku. Również art. 75 Prawa o prokuraturze nie wprowadza górnej granicy wieku dla osób ubiegających się o powołanie na stanowisko prokuratora – jedynie dolną – 26 lat. Nadto przepisy nie przewidują górnej granicy wieku limitującej możliwość uzyskania prawa do wykonywania zawodu adwokata i radcy prawnego oraz powołania na stanowisko notariusza. Należy więc przyjąć, że osoby wykonujące te zawody mogą zostać powołane na stanowisko sędziego i prokuratora pod warunkiem, że ukończyły odpowiednio 29 i 26 lat – bez górnej granicy wieku. Także ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje żadnych ograniczeń wiekowych związanych z uzyskaniem stopnia doktora habilitowanego oraz tytułu profesora.

Jeśli chodzi o naruszenie zasady równości i niedyskryminacji przez kwestionowane przepisy Trybunał stwierdził, że ze względu na treść tych zasad, jak i lakoniczny sposób uzasadnienia ich naruszenia kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma nie tyle art. 32 Konstytucji, ile zarzuty związane z naruszeniem art. 60 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Było to tym bardziej uzasadnione, że art. 60 Konstytucji konkretyzuje ogólną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji, co zresztą zauważył również sam wnioskodawca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 Konstytucji Trybunał przypomniał, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo wynikające z art. 60 Konstytucji ma charakter gwarancji formalnej, jako że normy konstytucyjne, poza wymogiem obywatelstwa polskiego, nie określają przesłanek, jakie muszą być spełnione przez osoby ubiegające się o stanowisko w służbie publicznej. Dobrem chronionym przez art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł stosowanych przy określaniu wymagań związanych z objęciem funkcji w służbie publicznej. W prawie gwarantowanym tym przepisem Konstytucji mieści się również weryfikowalność stosowanych kryteriów naboru do służby – władza publiczna uprawniona jest do ustalania szczególnych warunków dostępu do konkretnej służby, a więc selekcyjnego naboru do służby publicznej. Konieczne jest jednak stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władzy publiczne.

W kontekście niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabrało kryterium dostępu „na jednakowych zasadach”, które koresponduje z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości. Już we wcześniejszym orzecznictwie Trybunał przyjął, że w konstytucyjnym nakazie stosowania „jednakowych zasad” należy rozróżnić dwa aspekty: podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym aspekcie z powyższego nakazu wynika dyrektywa stosowania takich samych zasad selekcji wobec wszystkich osób, pod jednym warunkiem, że są objęte gwarantowanym w art. 60 prawem równego dostępu, spełniając określone przesłanki pozytywne i nie są spod działania gwarancji wyłączone na skutek spełniania pewnych przesłanek negatywnych. W aspekcie przedmiotowym nakaz stosowania „jednakowych zasad” sprowadza się do dyrektywy równego traktowania kandydatów ubiegających się o takie same stanowisko (funkcję) w służbie publicznej.

Powyższe ustalenia pozwoliły Trybunałowi stwierdzić, że przepisy regulujące zasady ubiegania się o status aplikanta Krajowej Szkoły muszą spełniać kryteria wskazane w art. 60 Konstytucji.

Należało więc ustalić, czy aplikowanie do Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury mieści się w pojęciu dostępu do służby publicznej.

TK nie miał wątpliwości, że zarówno sędziowie, jak i prokuratorzy zaliczają się do osób pełniących służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji. Oznacza to, że zasady dostępu do tych zawodów są objęte gwarancjami wynikającymi z tego przepisu Konstytucji. Oceniając status aplikanta, nie można pominąć szczególnej, przewidzianej ustawowo formy, w której następuje przyjęcie na aplikacje (ze ślubowaniem włącznie) oraz systemu nagradzania i karania aplikantów. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że aplikowanie do Krajowej Szkoły, a następnie jej ukończenie jest co do zasady podstawową drogą do zostania sędzią lub prokuratorem. Z kolei nieukończenie aplikacji wywołuje określone implikacje, np. konieczność zwrotu stypendium czy niewliczenie okresu aplikacji do stażu pracy. Dlatego też za oczywiste należy przyjąć, że osoby ubiegające się o przyjęcie na aplikację zamierzają ją ukończyć i zdać egzamin, aby następnie ubiegać się o stanowisko w służbie publicznej, odpowiednio: sędziego albo prokuratora. Co prawda aplikację uzupełniającą wprowadzono dopiero w 2018 r., jednak w istocie podjęcie nauki w tej formie kształcenia aplikantów służy temu samemu celowi, co odbywanie aplikacji na zasadach ogólnych.
W związku z powyższym TK uznał, że regulacje zawarte w art. 24 ust. 1 pkt 1a oraz art. 37b ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadzają ograniczenie dostępu do służby publicznej określonego w art. 60 Konstytucji. Powstało zatem pytanie, czy ograniczenie to było konstytucyjnie dopuszczalne.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji, który w niniejszej sprawie uzupełnia art. 60 Konstytucji jako wzorzec kontroli, stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis ten zawiera trzy kryteria oceny dopuszczalności ograniczeń praw i wolności: kryterium formalne, tj. wyłączność ustawy jako aktu prawnego, w którym wprowadza się ograniczenie oraz dwa kryteria materialne w postaci konieczności ochrony wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz obowiązku zachowania istoty ograniczanych praw i wolności.

Nie budziło wątpliwości, że ograniczenie zostało wprowadzone formalnie poprawnie, czyli w drodze ustawy.

Powstała natomiast istotna wątpliwość, czy wprowadzone ograniczenie może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jak zostało to już wyżej zaznaczone, do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej w 2018 r. nie było ograniczenia wiekowego dla osób ubiegających o przyjęcie na aplikację.

Trybunał odnotował, że zakwestionowane przez Rzecznika zmiany od początku znajdowały się w projekcie ustawy zmieniającej, jednak w jego uzasadnieniu oraz w pozostałych dokumentach powstałych w czasie prac parlamentarnych nie można odnaleźć żadnej argumentacji pozwalającej zbadać ratio wprowadzonych zmian. Przekonującej argumentacji uzasadniającej wprowadzone ograniczenie nie wskazali również Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny.

A przecież sędzią lub prokuratorem mogą zostać również osoby które nie ukończyły Krajowej Szkoły, a które spełniają ustawowe wymagania. Wymagania te nie wiążą się w żadnym wypadku z kryterium górnej granicy wieku.

Trybunał nie był w stanie ocenić, jakie cele mają realizować kwestionowane przepisy, a więc tym bardziej nie mógł stwierdzić, że przepisy te są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane. Nie budziło przy tym wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia naruszają istotę konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał nie podzielił przy tym stanowiska Marszałka, że wprowadzone zmiany mogą być uzasadnione koniecznością racjonalnego gospodarowania środkami budżetowymi oraz zapewnieniem równowagi budżetowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wskazuje wśród przesłanek ograniczeń korzystania z wolności i praw żadnej ze wskazanych przez Marszałka przesłanek. Nadto, w trakcie prac nad ustawą zmieniającą argumenty o charakterze finansowym nie były prezentowane jako ratio zmian. Marszałek w swoim stanowisku nie przedstawił również żadnych tez na poparcie swojego stanowiska, które pozwoliłyby Trybunałowi przyjąć, że kwestionowane przepisy przyczyniły się do oszczędności dla Skarbu Państwa. Dodatkowo wskazać należy, że o kosztach aplikacji tylko częściowo stanowi liczba aplikantów, gdyż koszty stałe nie są skorelowane z ich liczbą. Wreszcie, o liczbie aplikantów decyduje ich limit, który jest ustalany każdorazowo przez Ministra Sprawiedliwości w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury. Jeśliby jednak rozważać zasadność argumentu przedstawionego przez Marszałka, to dalej pozostawałoby bez odpowiedzi pytanie, czemu wprowadzone ograniczenie nie dotknęło potencjalnych kandydatów starających się o dostęp do zawodu sędziego i prokuratora na podstawie innych regulacji prawnych.

Wobec powyższego Trybunał uznał, że kwestionowane przepisy nie spełniają wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc również określonych w art. 60 Konstytucji. Tym samym Trybunał stwierdził, że art. 24 ust. 1 pkt 1a oraz art. 37b ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury są niezgodne z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał uznał również, że art. 60 ustanawiając nakaz skierowany do ustawodawcy wprowadzenia jednakowych zasad, pozostawił zarazem ustawodawcy dość znaczną swobodę w kształtowaniu treści i charakteru tych zasad. Nie jest to jednak swoboda absolutna, ponieważ ustawodawca musi uwzględnić przy ich kształtowaniu zasady i wartości określone w innych przepisach konstytucyjnych, w tym zasadę sprawiedliwości, równego traktowania, zakazu dyskryminowania z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Na szczególną uwagę zasługuje w tym wypadku relacja pomiędzy zasadą równości a treścią gwarancji z art. 60 Konstytucji, który operuje pojęciem „jednakowych zasad”. Pomimo dużego podobieństwa obu przepisów istota prawa z art. 60 Konstytucji nie wyczerpuje się w prostym potwierdzeniu zasady równego traktowania w obszarze stosunków związanych z dostępem do służby publicznej. Jest to bowiem w tych relacjach gwarancja silniejsza, wyraźniej ograniczająca swobodę ustawodawcy w kształtowaniu zasad dostępu do służby publicznej.

Trybunał stwierdził więc, że na tle niniejszej sprawy kontrola konstytucyjności z wynikającymi z art. 32 Konstytucji: zasadą równości wobec prawa i prawem do równego traktowania przez władze publiczne nie była konieczna ze względu na wcześniej dokonaną kontrolę zgodności z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Dlatego Trybunał kontrolę zaskarżonych przepisów z art. 32 Konstytucji uznał za zbędną i umorzył postępowanie w tym zakresie.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl