Prawo wglądu w akta sprawy administracyjnej obejmuje też pobieranie kopii

W świetle przepisu art. 73 § 1 k.p.a. prawo udostępnienia akt sprawy, będące wyrazem zasady jawności, obejmuje nie tylko wgląd do akt sprawy, ale także możliwość sporządzania z nich notatek odpisów i kopii.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego

Dnia 8 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął następującą uchwałę (sygn. I OPS 1/18):

W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. 

Czego dotyczył problem?

Uchwała powyższa zapadła po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 marca 2018 r., nr IV. 7006.2016.ZA o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy?" 

Trudności interpretacyjne art. 73 § 1 k.p.a. wynikają bowiem z tego, że ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kopii(kserokopii).

W kontekście omawianej regulacji problematyczna stała się sytuacja procesowa, w której strona wnosi o sporządzenie przez organ kopii (kserokopii), bez uwierzytelnienia, a więc poza trybem przewidzianym w art. 73 § 2 k.p.a. 

Wyjaśnienia NSA

NSA wyjaśnił m.in., że analiza zmian treści przedmiotowych regulacji prowadzi do wniosku, że polski ustawodawca stopniowo wzmacniał uprawnienia strony zainteresowanej dostępem do akt. Dostępność akt dla strony stała się regułą. Kolejne zmiany ustawodawstwa rozszerzały granice jawności.

Aktualnie omawiane uprawnienie ma również podstawy prawne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej określana jako Konstytucja RP). Już tylko z tego faktu wyprowadzić można jego doniosłość. Przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje bowiem każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa. Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie.

Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. To, że prawo dostępu do akt postępowania, przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania wobec stron nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko judykatury w tym względzie zostało szeroko zacytowane w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, stąd zaniechano w tym miejscu ponownego przytaczania wyrażanej w nim argumentacji. Odnosząc się zaś do piśmiennictwa, warto przytoczyć niektóre z poglądów tam zawartych. I tak, na prawo wglądu do akt jako przejaw zasady jawności wskazywał m.in. Z. R. Kmiecik w artykule zatytułowanym "Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym" (Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXX-zeszyt 2-2008). Podkreślił w nim, że bez znajomości zawartości akt obywatel nie może bronić swoich praw. Dostęp do akt sprawy, zdaniem tego autora, urzeczywistnia prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że ścisły związek pomiędzy prawem wglądu w akta postępowania a prawem do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji polega na tym, że to ostatnie często tylko przy znajomości akt może być skutecznie wykorzystane. Zdaniem Z.R. Kmiecika, wgląd w akta sprawy umożliwia stronom efektywne współdziałanie z organem prowadzącym postępowanie w dochodzeniu prawdy obiektywnej. Identycznie wypowiedziała się B. Adamiak w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 122/12), wskazując na jawność postępowania jako podstawową wartość prawa do procesu. Także J. Chlebny w artykule "Udostępnianie akt sprawy administracyjnej, a prawo do sądu", opublikowanym w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 3(18) stwierdził, że możliwość zapoznania się z zebranym w aktach materiałem dowodowym jest istotnym uprawnieniem procesowym, które gwarantuje stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), pogłębia zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.).

W zacytowanych wypowiedziach ich autorzy nie zakwestionowali zatem, że w świetle przepisu art. 73 § 1 k.p.a. prawo udostępnienia akt sprawy, będące wyrazem zasady jawności, obejmuje nie tylko wgląd do akt sprawy, ale także możliwość sporządzania z nich notatek odpisów i kopii. W powołanej glosie podkreślono, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji podjęcia obrony. W glosie zwrócono również uwagę, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie określił technik sporządzania notatek, kopii, odpisów. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, zdaniem komentatora, że przy ich wykonaniu możliwe będzie korzystanie ze współczesnych osiągnięć technicznych. Zaaprobowano fotografowanie, kserowanie jako sposoby sporządzenia kopii z akt. Na istniejące współcześnie techniczne możliwości realizacji uprawnień strony z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wskazał także P.M. Przybysz w Komentarzu aktualizowanym do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018, zauważając jednocześnie, że w orzecznictwie coraz częściej prezentowana jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu, mająca na uwadze cel tego przepisu oraz istniejące techniczne możliwości realizacji takich uprawnień. Także w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z 2010 r. znalazł się fragment, który zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia postępu technicznego, unowocześniania działań podmiotów realizujących zadania publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni zaaprobował argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne NSA uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważył, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, że uprawnienie do otrzymania uwierzytelnionych odpisów z art. 73 § 2 k.p.a. nie zabezpiecza prawa strony do utrwalenia na własne potrzeby zawartości z akt.

W istocie bowiem ustawodawca istotnie zawęża możliwość skorzystania ze sporządzonych przez organ na żądanie strony uwierzytelnionych odpisów z akt poprzez użycie kwantyfikatora "ważny interes", który nie daje gwarancji stronie, że uzyska odpis uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy w każdej sytuacji, gdy samodzielne sporządzenie będzie dla niej niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

NSA zwrócił również uwagę, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis" - "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. (por. G. Łaszczyca "Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Wydawnictwo LEX a Wolter Kluwer business, Warszawa 2014).

Przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie można również pominąć porównań do unormowań, jakie przyjęto w ramach innych procedur prawnych, obowiązujących na obszarze państwa polskiego w zakresie urzeczywistnienia prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazać w tym miejscu należy na unormowania proceduralne przed organami podatkowymi oraz obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, cywilnym i karnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważył, że każda z tych procedur gwarantuje stronom, na ich wniosek, prawo uzyskania kopii z akt.

W opinii NSA, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać.

Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP.

Jak wyjaśnił NSA, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Nie można pominąć również wymogów rzetelnej i sprawiedliwiej procedury wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym także stanowiska przedstawicieli doktryny, w myśl którego prawo jednostki do obrony stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym, a co za tym idzie, że wszelkiego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia dla stron postępowania w dostępie do akt stanowią zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury (por. T. Lewandowski, glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/14, publ. LEX/el. 2015; J. Chlebny, "Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu").

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno znaleźć przekonujące argumenty, aby rozwiązania zagadnienia postawionego we wniosku Rzecznika poszukiwać wyłącznie w literalnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., wskazującym formalistycznie, że czynność sporządzenia kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku wykonywana samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na gruncie tej samej gałęzi prawa, mianowicie prawa administracyjnego, instytucja udostępniania akt stronie powinna być jednolicie stosowana, zgodnie z zasadą równości wobec prawa. Okoliczność, że ustawodawca w Ordynacji podatkowej (art. 178 § 3) wyraźnie uregulował uprawnienie stron do otrzymywania kopii z akt oznacza tylko, że w tym postępowaniu usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych.

Natomiast brak zmiany w tym kierunku unormowania art. 73 § 1 k.p.a. nie musi być automatycznie odczytywany jako wola ustawodawcy do różnicowania omawianej instytucji we wskazanych procedurach, z konsekwencją ograniczenia uprawnień strony ogólnego postępowania administracyjnego.

Podobny zabieg interpretacyjny został zastosowany w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. I OPS 1/11), dotyczącej przepisu art. 57 § 4 k.p.a., w uzasadnieniu której odwołano się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazujących, że "ukształtowany w procesie stosowania prawa określony sposób rozumienia przepisu odbiegać może dalece od literalnego brzmienia, jakie nadał mu prawodawca. Organy stosujące prawo, w tym przede wszystkim sądy, mogą w drodze wykładni prawa wydobywać z aktów normatywnych treści, które są do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja."

Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09: "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.

Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.

Jak wskazano w doktrynie: "Współczesne wymogi państwa praworządnego wzmacniają rolę tzw. aksjologii proceduralnej (stanowiącej aspekt formuły sprawiedliwości proceduralnej) zarówno w odniesieniu do ogólnych reguł działania organów, jak i do określenia treści poszczególnych działań w procesie decyzyjnym." (L. Leszczyński w: "System Prawa Administracyjnego", "Wykładnia w prawie administracyjnym", Tom 4, C.H. BECK INP, Warszawa 2012 r., str. 257).

Na akceptację zasługuje zatem - zdaniem NSA - stanowisko ukształtowane orzeczeniami sądów, w których przyjęto prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. z konkluzją, że w ramach udostępniania akt stronie mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchwały.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl