Reforma ustaw sądowych

4.8.2018

Celem nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw jest uporządkowanie kwestii z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Zmiany mają m.in. rozwiązać problem braków kadrowych w sądach i usprawnić działanie prokuratury. Nowelizacja zawiera także np. rozwiązania zmierzające do poprawy efektywności Krajowej Rady Sądownictwa. Ustawa przewiduje również zmiany procedury wyboru I Prezesa Sądu Najwyższego.

Jakie zmiany przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw?

Ustawa wprowadza zmiany w 6 istotnych, z punktu widzenia działania wymiaru sprawiedliwości, ustawach.

Zmiany w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej „usp”, dotyczą w szczególności:

powierzenia przewodniczenia wydziałom ksiąg wieczystych, wydziałom gospodarczym do spraw rejestru zastawów oraz wydziałom gospodarczym do spraw Krajowego Rejestru Sądowego wyłącznie referendarzom sądowym;
umożliwienia bardziej elastycznego zarządzania sądami poprzez odstąpienie od zasady, w myśl której każdy sąd rejonowy i okręgowy musi dzielić się na wydziały cywilny i karny (formuła „W sądzie rejonowym/okręgowym można tworzyć wydziały” w miejsce obowiązującej obligatoryjności);
wprowadzenia możliwości głosowania przez kolegia sądów w trybie obiegowym;
wyeliminowania wymogu kworum podczas posiedzeń zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji i sędziów okręgu, jako warunku skutecznego podejmowania uchwał (bezwzględną większością głosów);
zmiany zasad powoływania sędziów wizytatorów;
zmiany zasad zgłaszania kandydatury na stanowiska sędziowskie;
uchylenia obowiązku przekazywania przez sędziów zysku z tytułu posiadania akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego na wskazane przez siebie cele publiczne albo na szczególny, odrębny rachunek bankowy, sankcjonowanego, w przypadku zaniechania jego wypełnienia, przyjęciem z mocy prawa skutku zrzeczenia się pełnienia urzędu na stanowisku sędziego;
spraw związanych z wysokością uposażenia w toku postępowania dyscyplinarnego,
kompleksowego uregulowania właściwości sądu dyscyplinarnego;
podwyższenia rekompensaty dla ławników biorących udział w rozpoznawaniu spraw w sądach powszechnych.

Zmiany w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) dotyczą jednoznacznego przesądzenia, że o wolnych stanowiskach asesorskich w sądach administracyjnych Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” oraz określenia zasad awansu na stanowisko starszego asystenta sędziego.

Zmiany w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2018 r. poz. 624, z późn. zm.) dotyczą:

wprowadzenia kryterium wieku przy ubieganiu się o zostanie aplikantem aplikacji sędziowskiej albo aplikacji prokuratorskiej, tj. kryterium nieukończenia w dniu przeprowadzenia pierwszego etapu konkursu 35. roku życia;
wprowadzenia nowej formy aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej, tj. aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej prowadzonych w formie aplikacji uzupełniających (dodawany rozdział 3a). Aplikację w tej formie będą mogli odbywać referendarze sądowi, asystenci sędziów oraz asystenci prokuratorów, legitymujący się przede wszystkim 2-letnim stażem pracy oraz spełniający warunek nieukończenia 40. roku życia.

Zmiany w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 389), zwanej dalej „ustawą o KRS”, dotyczą w szczególności:

wprowadzenia częściowej prawomocności uchwał Krajowej Rady Sądownictwa (dalej „KRS) - jeżeli uchwały w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (dalej „SN”) nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, stanie się ona prawomocna w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania;
wprowadzenia terminu dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej „NSA”) - NSA rozpoznaje odwołanie i wydaje orzeczenie w terminie 14 dni od dnia przekazania temu sądowi odwołania;
skutek uchylenia uchwały przez NSA - w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN uchylenie przez NSA uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN będzie równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia kandydatury uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, na wolne stanowisko sędziowskie w SN, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez NSA postępowanie przed KRS nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w SN objęte obwieszczeniem.

Zmiany w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767), zwanej dalej „Pp”, dotyczą zmian o charakterze porządkującym oraz:

dookreślenia charakteru oraz zakresu uczestnictwa prokuratora w postępowaniach prowadzonych przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały;
dostosowania przepisów Pp do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i ustawy o Sądzie Najwyższym – zrównanie wieku uprawniającego do przejścia w stan spoczynku dla kobiet i mężczyzn prokuratorów – 65 lat.

Zmiany w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o SN”, dotyczą:

zasad zgłaszania na wolne stanowiska sędziego SN;
pozostawania w innym stosunku służbowym sędziów SN orzekających w Izbie Dyscyplinarnej;
obniżenia liczby stanowisk sędziowskich SN, po obsadzeniu których możliwe będzie zwołanie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, które wybierze i przedstawi Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów na I Prezesa SN;
zmian w uregulowaniach dotyczących obywatelstwa sędziów.

Ustawa zawiera też konieczne przepisy przejściowe i dostosowujące.

Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 10 sierpnia 2018 r., z wyjątkiem:

art. 5 (ustawa o KRS), art. 8 (ustawa o SN) i art. 22 (omówiony wyżej przepis przejściowy), które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia;
art. 9 (ustawa o komornikach sądowych), który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.

Wyjaśnienia Kancelarii Prezydenta RP odnośnie nowelizacji ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

W związku z informacjami prasowymi, co do błędnego odesłania w art. 22 ust. 2 ustawy, Kancelaria Prezydenta RP uprzejmie wyjaśnia, co następuje.

Jest to przepis przejściowy, zgodnie z którym osoby, które złożyły karty zgłoszenia na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego w postępowaniu rozpoczętym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczącym powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, mogą dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 31 § 2a ustawy zmienianej w art. 8 (ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym), w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r., w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Błąd polega na wskazaniu w przepisie przejściowym art. 31 § 2a, zamiast prawidłowego art. 31 § 3a ustawy o Sądzie Najwyższym, dodawanego ustawą z 20 lipca 2018 r.

Do Kancelarii Prezydenta RP w dniu 25 i 26 lipca 2018 r. wpłynęły wyjaśnienia Szefa Kancelarii Sejmu Pani Agnieszki Kaczmarskiej, Biura Legislacyjnego Sejmu oraz Krajowej Rady Sądownictwa. Z przedstawionych stanowisk wynika, że przepis ten, pomimo zaistnienia błędu, nie budzi jednak wątpliwości natury konstytucyjnej.

Podnieść bowiem należy, że zgodnie art. 22 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyłączeniem postępowań, o których mowa w art. 113 ustawy zmienianej w art. 8 (ustawa o Sądzie Najwyższym), stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 5 (ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa) i art. 8, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Artykuł 8 i art. 22 ustawy wejdą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jeżeli zatem ustawa nowelizująca wejdzie w życie do dnia 29 lipca 2018 r., wówczas do postępowania nominacyjnego wszczętego obwieszczeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 czerwca 2018 r. znajdzie zastosowanie również norma art. 31 § 3a ustawy o Sądzie Najwyższym i każda z osób ubiegających się o stanowisko sędziego Sądu Najwyższego będzie mogła dołączyć do karty zgłoszenia inne dokumenty potwierdzające jej kwalifikacje (do dnia, w którym upływa termin na zgłaszanie kandydatur, tj. do dnia 29 lipca 2018 r.).

Należy ponadto wziąć pod uwagę przepisy ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, w szczególności art. 35 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym zespół Krajowej Rady Sądownictwa, przy ustalaniu kolejności kandydatów na liście, kieruje się przede wszystkim oceną kwalifikacji kandydatów, przy czym nie tylko kwalifikacjami potwierdzonymi dokumentami dołączanymi do karty zgłoszenia. W związku z tym, za uzasadnioną można uznać tezę, że informacje potwierdzające kwalifikacje kandydata, które zostaną przedstawione po upływie terminu na zgłaszanie kandydatur (tj. po dniu 29 lipca 2018 r.), będą mogły być wzięte pod uwagę przez zespół Krajowej Rady Sądownictwa.

Zastrzeżenia RPO do nowelizacji ustaw sądowych

Nowelizacja ustaw sądowych z 20 lipca budzi poważne wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich. RPO powtarza, że nie jest ona odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, w tym Sądu Najwyższego, lecz na aktualną sytuację. Według rzecznika nowelizacja pogłębi kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy. Może ona też prowadzić do manipulacji przez prezydenta i premiera przy wyłanianiu kandydatów na I prezesa Sądu Najwyższego oraz do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach.

Swe krytyczne uwagi do uchwalonej 20 lipca 2018 r. przez Sejm nowelizacji ustaw m.in. o SN, KRS i o sądach powszechnych Adam Bodnar przesłał marszałkowi Senatu Stanisławowi Karczewskiemu, z prośbą o uwzględnienie ich w toku trwającego wówczas jeszcze procesu legislacyjnego.

W związku z nowelizacją rzecznik zwrócił uwagę na problemy, które wiążą się z zapewnieniem każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Według RPO konieczność przygotowania nowelizacji nie była odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, lecz na aktualną sytuację, jaka zaistniała w wyniku przyjęcia ustaw dotyczących sądownictwa. W ocenie wielu instytucji i organizacji międzynarodowych (Komisji Weneckiej, Komisji Europejskiej, Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka - ODIHR, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ, Grupy Państw Przeciwko Korupcji- GRECO) uznane były one za niespełniające standardów międzynarodowych.

Tryb prac nad projektem rzecznik uznał za wyjątkowo pośpieszny. Zgłoszony przez posłów PiS projekt wpłynął do Sejmu 11 lipca 2018 r. 20 lipca uchwalił go Sejm. Według RPO wprowadzanie istotnych zmian przez projekty poselskie - co umożliwia ominięcie uzgodnień i konsultacji społecznych - także musi być ocenione negatywnie. Ponadto Adam Bodnar krytycznie ocenił brak niezbędnego okresu vacatio legis.

Zmiany w ustawie o SN

Ustawa obniża do 2/3 ogólną liczbę sędziów SN, która musi być obsadzona, aby Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Dotychczas ustawa o SN stanowi, że Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Kolegium SN, określa regulamin SN, w którym ustali liczbę stanowisk w SN nie mniejszą niż 120. Połączenie obu przepisów wyraźnie pokazuje zagrożenia, na które zarówno RPO, jak i inne podmioty, wskazywały w opiniach do ustawy o SN z 8 grudnia 2017 r. Poprzednia ustawa zakładała uchwalanie regulaminu SN przez Zgromadzenie Ogólne SN, co stanowiło gwarancję niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także gwarancję prawa do sądu. Określenie regulaminu SN przez Prezydenta RP wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który w ten sposób uzyska przemożny wpływ na treść regulaminu - wskazał RPO.

Według niego obniżenie liczby stanowisk sędziowskich, wymaganych do obsadzenia, by Zgromadzenie Ogólne mogło przedstawić kandydatów na I Prezesa SN, w powiązaniu z ogólnym uprawnieniem do określenia liczby sędziów SN, oznaczać będzie możliwość wywarcia istotnego wpływu przez Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów, jako organy władzy wykonawczej, na ostatecznie przedstawione kandydatury.

- Zestawienie wydarzeń ostatnich dni i moment przedłożenia ustawy wyraźnie potwierdza, że propozycja zmian nie wynika z potrzeby zapewnienia sprawnego funkcjonowania SN, lecz jest odpowiedzią na wydarzenia, jakie miały miejsce w ostatnich dniach i uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której sędziowie uznali, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof. dr hab. Małgorzata Gersdorf – napisał Adam Bodnar.

Dziś do podjęcia uchwały Zgromadzenia Ogólnego w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko I Prezesa SN wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Jeżeli uchwały nie podjęto ze względu na brak wymaganego kworum, do podjęcia uchwały na kolejnym posiedzeniu wymagana jest obecność co najmniej 3/5 liczby sędziów SN, a zatem – przy uwzględnieniu, że do wyboru miało dojść, gdy obsadzonych będzie 110 stanowisk – wymagane kworum to 66 sędziów. Po zmianach to Prezydent RP i Prezes Rady Ministrów w istocie ustalą, ile będzie musiało być obsadzonych stanowisk, by Zgromadzenie Ogólne musiało przedstawić kandydatury i będą mogli tą liczbą manipulować dla osiągnięcia doraźnych celów politycznych, nie kierując się przy tym prawem obywateli do niezależnego sądu – ocenił RPO.

Ustawa wprowadza też zmiany ws. wprowadzonego ustawą o SN z 8 grudnia 2017 r. wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów. Zapisano w niej, że KRS będzie mogła wyrazić zgodę na łączenie tych obywatelstw, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa i konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem RPO brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie mają nie tylko polskie obywatelstwo. Wcześniej RPO wskazywał na niekonstytucyjność tego zapisu, bo pozwala odsunąć od orzekania sędziów posiadających inne obywatelstwo.

Zmiany w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa

Zmiany oznaczają pozbawienie kandydatów do SN prawa do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego - co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawa przewiduje bowiem odejście od obowiązującej dotychczas zasady, zgodnie z którą wniesienie odwołania wstrzymywało procedurę obsadzania danego miejsca w SN. Jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. Tym samym, w istocie odwołanie staje się instytucją iluzoryczną, bowiem nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, a niepowołanej przez KRS do SN, miejsce to będzie już mogło być obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.

W uzasadnieniu napisano, że zmiany „gwarantują wyłączenie możliwości obstrukcji postępowań nominacyjnych” w SN. Może to prowadzić do wniosku, że projekt jest odpowiedzią na możliwość zgłoszenia kandydatury na sędziego SN przez dużą liczbę osób spełniających wymagane kryteria. Według RPO częste nowelizowanie prawa, w celu odpowiadania na zapowiedzi działań obywateli, poprzez uruchamianie działań wszystkich uczestniczących w procesie legislacyjnym podmiotów władzy publicznej, nosi cechę sytuacyjności właściwej dla procesu stosowania, nie zaś stanowienia prawa. Ustawodawca, inicjując w krótkich odstępach czasu proces legislacyjny, nie pozwala na sprawdzenie się w praktyce dopiero co uchwalonych norm prawnych, przyznając się jednocześnie, że uchwalone przed chwilą przepisy nie były przemyślane i nie były obliczone na długie trwanie - podkreślił Adam Bodnar.

Jego zastrzeżenia budzi również przepis, że KRS odrzuci odwołanie niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne. Może to pozbawić osobę ubiegającą się o stanowisko prawa do odwołania, bez żadnego uzasadnienia. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku uzasadnienia odrzucenia. Nie będzie to kontrolowane przez żaden organ, zwłaszcza przez sąd, co narusza art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 EKPC. Narusza to zasadę równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Według ustawy w uzasadnionych przypadkach przewodniczący KRS będzie mógł wyznaczyć zespół składający się nie z trzech, lecz z większej liczby członków Rady. Zespół taki mógłby opracować listę rekomendowanych kandydatów do SN nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych ustawą dokumentów. Przygotowując rekomendację, zespół nie będzie zatem musiał uwzględniać „doświadczenia zawodowego, w tym doświadczenia w stosowaniu przepisów prawa, dorobku naukowego, opinii przełożonych, rekomendacji, publikacji i innych dokumentów dołączonych do karty zgłoszenia” ani „opinii kolegium właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów”. Budzi to istotne zastrzeżenia RPO co do prawidłowości procedury wyboru kandydatów i może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad transparentności procedur powoływania sędziów - art. 60 Konstytucji RP, ale także art. 45 Konstytucji RP i prawa obywateli do niezależnego sądu.

Zmiany w Prawie o ustroju sądów powszechnych

Wątpliwości rzecznika budzi zapis prowadzący do zniesienia dotychczasowej zasady kworum wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dla ważności uchwały przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Ustawa znosi ten wymóg, wprowadzając zasadę „bezwzględnej większości głosów” dla podjęcia wiążącej uchwały przez organy samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.

RPO uznaje za bardzo niepokojący brak zasady kworum przy podejmowaniu uchwał przez organy kolegialne sądów, których skutki dotyczą wszystkich członków środowiska. W uzasadnieniu nie podano motywów takiego zapisu. Według RPO jednym z możliwych scenariuszy jest ewentualność zwoływania posiedzeń zgromadzeń lub zebrania sędziów - bez informowania o tym wszystkich uprawnionych do udziału, lecz jedynie tych „przychylnych” władzom sądu, a następnie podejmowania w tak ograniczonym składzie wiążących środowisko sędziowskie uchwał bezwzględną większością głosów. W ocenie Adama Bodnara może to prowadzić do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych.

Ustawa przekazuje KRS kompetencję rozpatrywania odwołań sędziego lub asesora sądowego, któremu zmieniono podział czynności zmieniający zakres jego obowiązków, w szczególności co do przeniesienia do innego wydziału sądu. Dziś kompetencja ta należy do kolegium sądu apelacyjnego. W ocenie rzecznika brak uzasadnienia zmiany skłania do przyjęcia tezy, iż jest to wynik podporządkowania nowej KRS czynnikom politycznym - co umożliwia przedstawicielom władzy ustawodawczej i wykonawczej pośredni wpływ na decyzje odnoszące się do spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem sądownictwa. RPO negatywnie ocenia zmianę jako prowadzącą do ograniczenia uprawnień przedstawicieli kolegium wybranych przez samorząd sędziowski na rzecz organu wybranego przez polityków, jakim jest obecna KRS.

W ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadzono górne ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. Rzecznik ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP.

Uwagi ogólne

RPO wskazał, że zgodnie z Regulaminem Sejmu projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie, w którym powinny znaleźć się m.in. przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Taka analiza w uzasadnieniu nie została przeprowadzona prawidłowo, co jednak nie skłoniło Marszałka Sejmu do zwrócenia projektu wnioskodawcy. Autorzy projektu podają, że wywołuje on pozytywne skutki społeczne, nie wskazują jednak, na czym opierają takie stwierdzenie.

Zdaniem Adama Bodnara uchwalenie ustawy w tym kształcie wyłącznie pogłębi istniejący kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy. Tym samym trudno jest mówić o pozytywnych skutkach.

Rzecznik ma też wątpliwości co do zgodności ustawy z prawem europejskim. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że - co wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas - art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym (czyli zarówno sądom powszechnym, jak i SN). Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach. Każde państwo członkowskie musi zatem zapewnić, by organy należące do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej, a zatem były organami niezależnymi od władzy wykonawczej czy ustawodawczej – wskazał RPO.

RPO w Senacie o nowelizacji ustaw sądowych: to dalsze podporządkowanie sądownictwa politykom

Ta ustawa oznacza dalsze podporządkowanie sądownictwa politykom – mówił rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar 24 lipca w wieczornej debacie Senatu nad nowelizacją ustaw sądowych. Według niego, tej ustawy by nie było, gdyby nie czerwcowa uchwała Sądu Najwyższego o wsparciu dla I prezes SN prof. Małgorzaty Gersdorf. Moim obowiązkiem jako rzecznika jest protestować, gdy może dochodzić do naruszania Konstytucji i prawa do sądu - oświadczył Adam Bodnar.

RPO zabrał głos w senackiej debacie. Swe krytyczne uwagi do uchwalonej 20 lipca 2018 r. przez Sejm nowelizacji ustaw m.in. o SN, KRS i o sądach powszechnych Adam Bodnar przesłał wcześniej marszałkowi Senatu Stanisławowi Karczewskiemu. W nocy jednak Senat przyjął nowelizację bez poprawek. Pod parlamentem trwały protesty społeczne.

Według rzecznika nowelizacja budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich. RPO powtarza, że nie jest ona odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, w tym Sądu Najwyższego, lecz na aktualną sytuację. Według rzecznika nowelizacja pogłębi kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy.

W senackiej debacie Adam Bondar zwrócił uwagę na pospieszny tryb prac legislacyjnych nad nowelizacją, mimo że chodzi w niej o kwestie ustrojowe. Dodał, że można mieć wrażenie, że nie był to do końca projekt poselski, choć - jak zaznaczył - pozostaje wierzyć wiceministrowi sprawiedliwości Łukaszowi Piebiakowi, który w debacie zapewniał, że projekt przygotowali posłowie, a nie resort.

Rzecznik przypomniał, że w środę Trybunał Sprawiedliwości UE ma ogłosić wyrok w sprawie, czy do Polski można wydawać osoby na podstawie ENA, gdy istnieje zagrożenie dla niezależności polskiego sądownictwa. Dlatego nie zgodził się z oceną Biura Analiz Sejmowych, że nowelizacja nie dotyczy materii będącej przedmiotem zainteresowania prawa europejskiego.

Adam Bodnar powtórzył, że nowelizacja ogranicza prawo kandydatów do SN do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w kwestii powołania do SN. Nowelizacja odchodzi bowiem od dotychczasowej zasady, że wniesienie odwołania wstrzymuje procedurę obsadzania danego miejsca w SN. Takie rozwiązanie powinno być uznane za naruszające art. 45 Konstytucji RP, gdyż odwołanie będzie iluzoryczne. Rzecznik dodał, że tak samo uznało Biuro Legislacyjne Senatu.

RPO powtórzył swą krytyczną ocenę innych zapisów nowelizacji, jak możliwość odrzucania przez KRS odwołania niespełniającego wymogów formalnych oraz możliwość opracowania przez KRS listy rekomendowanych kandydatów do SN nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych dokumentów.

Rzecznik podtrzymał też negatywną ocenę obniżenia ze 110 do 80 liczby sędziów SN, która musi być obsadzona, aby Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Uznał, że tej nowelizacji by nie było, gdyby nie uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której sędziowie solidarnie uznali, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof. Małgorzata Gersdorf oraz gdyby nie uznanie społeczeństwa i wielu środowisk 4 lipca 2018 r. dla prof. Gersdorf. Celem nowelizacji było „naprawić” tę sytuację – wskazał Adam Bodnar.

Podkreślił ponadto, że w nowelizacji znalazł się „ewidentny błąd legislacyjny”, który powinien był być wcześniej dostrzeżony. Zgodnie z jej art. 22 ust. 2 osoby, które uczestniczą w obecnym konkursie na sędziego SN, będą mogły uzupełnić dokumenty w 7 dni od jej wejścia w życie. W nowelizacji wskazano, że mają to być dokumenty określone w art. 31 par. 2a obecnej ustawy o SN. Ale – jak mówił rzecznik – w tej ustawie nie ma jednak art. 31 par. 2a, tylko art. 31 par 3a. Według Adama Bodnara, będzie to zapewne uznane za „oczywistą pomyłkę”, ale ten błąd ma znaczenie.

Rzecznik powtórzył swe zastrzeżenia do zapisów prowadzących do zniesienia dotychczasowej zasady kworum, wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego oraz przekazujących kompetencję rozpatrywania odwołań sędziego, którego np. przeniesiono do innego wydziału sądu, z kolegium sądu apelacyjnego do KRS.

Podkreślił też swe wątpliwości wobec wprowadzenia ograniczeń wieku dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. Rzecznik ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP.

RPO apelował też do Prezydenta RP o zawetowanie nowelizacji ustaw sądowych

O zawetowanie nowelizacji ustaw sądowych Rzecznik Praw Obywatelskich zaapelował 26 lipca 2018 r. do prezydenta Andrzeja Dudy. Ustawa zawiera rozwiązania zagrażające konstytucyjnemu prawu każdego do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji RP) - uzasadniał Adam Bodnar. Według niego nowelizacja zmierza do podporządkowania sądów władzy politycznej, a niezależność sądownictwa to najważniejszy mechanizm ochrony praw i wolności przed przemocą ze strony władzy publicznej.

26 lipca po południu pojawiła się informacja o podpisaniu przez prezydenta nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych i innych ustaw, przyjętej 20 lipca 2018 r. przez Sejm, a 25 lipca przez Senat. Decyzja prezydenta i pismo RPO minęły się w czasie.

W 24-stronicowym piśmie do prezydenta Adam Bodnar przedstawił po raz kolejny swe krytyczne uwagi do nowelizacji. Jak podkreślił, jest to realizacja jego konstytucyjnego zadania stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela.

RPO zdaje sobie sprawę, że wymiar sprawiedliwości w Polsce wymaga reform, ale rozwiązania nowelizacji nie są właściwą drogą do rozwiązania jego problemów. Z uwagi na postanowienia Konstytucji ustawa nie powinna była zostać uchwalona w obecnym kształcie.

- "Jej podpisanie przez Pana Prezydenta skutkować będzie podporządkowaniem sądów władzy politycznej. Tym samym, poprzez osłabienie niezależności władzy sądowniczej, doprowadzi ona do ograniczenia prawa każdego człowieka i obywatela do sądu i rzetelnego oraz sprawiedliwego postępowania sądowego" - napisał rzecznik.

Tym uzasadnił przedstawienie swych uwag głowie państwa. - "Jednocześnie zwracam się z prośbą o skorzystanie z możliwości przewidzianej przez art. 122 ust. 5 Konstytucji, tj. przekazanie Sejmowi RP wskazanych na wstępie niniejszego pisma ustaw z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia" - brzmi konkluzja wystąpienia RPO do prezydenta.

W swym piśmie RPO wyraził swe wątpliwości konstytucyjne wobec zapisów nowelizacji stanowiących, że:

- jeśli wszyscy kandydaci do Sądu Najwyższego nie zaskarżą do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w kwestii powołania do SN, to stają się one prawomocne. Takie rozwiązanie sprawi że prawo do odwołanie będzie całkowicie iluzoryczne. Rzecznik dodał, że tak samo uznało Biuro Legislacyjne Senatu

- KRS będzie mogła odrzucać odwołania niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne; wyłączona będzie tu droga odwoławcza do sądu

- KRS będzie mogła opracować listy rekomendowanych kandydatów do SN nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych dokumentów, a zespoły opiniujące KRS będą mogły być zdominowane przez polityków zasiadających w KRS, a nie sędziów

- w nowelizacji znalazł się błąd legislacyjny. Zgodnie z jej art. 22 ust. 2 osoby, które uczestniczą w obecnym konkursie na sędziego SN, będą mogły uzupełnić dokumenty w 7 dni od jej wejścia w życie. W nowelizacji wskazano, że mają to być dokumenty określone w art. 31 par. 2a obecnej ustawy o SN. Ale w tej ustawie nie ma art. 31 par. 2a, tylko art. 31 par 3a

- obniżono ze 110 do 80 liczbę sędziów SN, która musi być obsadzona, aby Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Według RPO zapis ten jest odpowiedzią na uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której uznano, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof. Małgorzata Gersdorf

- KRS będzie mogła wyrazić zgodę na łączenie przez sędziego obywatelstwa RP i państwa obcego, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obcego obywatelstwa i konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem RPO brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie mają nie tylko polskie obywatelstwo. Wcześniej RPO wskazywał na niekonstytucyjność tego zapisu, bo pozwala odsunąć od orzekania sędziów posiadających inne obywatelstwo

- zniesiona będzie dotychczasowa zasady kworum, wymagana do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dziś dla ważności uchwały przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Ustawa znosi ten wymóg, wprowadzając zasadę „bezwzględnej większości głosów”.. Według RPO jednym z możliwych scenariuszy jest ewentualność zwoływania posiedzeń bez informowania o tym wszystkich uprawnionych do udziału, lecz jedynie tych „przychylnych” władzom sądu, a następnie podejmowania w ograniczonym składzie wiążących środowisko sędziowskie uchwał bezwzględną większością głosów. W ocenie Adama Bodnara może to prowadzić do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych

- kompetencja rozpatrywania odwołań sędziego, którego np. przeniesiono do innego wydziału sądu, będzie odebrana kolegium sądu apelacyjnego i przekazana KRS

- ograniczony będzie wiek kandydatów, ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i prokuratorską uzupełniającą. Ma to być - odpowiednio - 35 lat oraz 40 lat. RPO ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP i prawie europejskim

Ponadto Adam Bodnar wskazał na pospieszny tryb prac legislacyjnych nad nowelizacją. Dodał, że zgodnie z Regulaminem Sejmu projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie, w którym powinny znaleźć się m.in. przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Taka analiza w uzasadnieniu nie została przeprowadzona prawidłowo, co jednak nie skłoniło Marszałka Sejmu do zwrócenia projektu wnioskodawcy. Autorzy projektu podali, że wywołuje on pozytywne skutki społeczne, nie wskazali jednak, na czym opierają takie stwierdzenie. Zdaniem Adama Bodnara uchwalenie ustawy w tym kształcie wyłącznie pogłębi istniejący kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy. Tym samym trudno jest mówić o pozytywnych skutkach.

RPO krytycznie ocenił też brak niezbędnego okresu vacatio legis nowelizacji.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl