Pytanie klienta:
Jako zapewnienie dojazdu do drogi gminnej właściciel drogi prywatnej złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na korzystanie z niej (dokument nie został potwierdzony notarialnie).
Pytanie: Czy można uznać za drogę publiczną (a tym samym za spełnienie warunku art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) działkę stanowiącą grunt pod drogę we własności gminy, jednakże nie objętą uchwałą rady gminy zaliczającą ją do kategorii dróg gminnych, która dodatkowo nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą gminną, a jedynie przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną?
""Odpowiedź prawnika:
Przedmiotowego gruntu nie można uznać za drogę publiczną. Samo posiadanie przez gminę gruntu nie czyni z niego drogi publicznej w rozumieniu przepisów - wymaga to spełnienia zarówno warunków technicznych, jak i formalnego zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg.
Warunki uznania drogi za drogę publiczną
Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to, że droga publiczna musi spełniać dwa podstawowe warunki:
Warunek prawny
Droga musi zostać formalnie zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych.
Warunek techniczny
Droga musi spełniać funkcję ciągu komunikacyjnego i umożliwiać powszechne z niej korzystanie zgodnie z jej przeznaczeniem.
Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że droga nie może być uznana za drogę publiczną i pozostaje drogą wewnętrzną.
Drogi gminne - procedura zaliczenia
Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Krok 1: Uchwała Rady Gminy
Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, ?po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego.??
Krok 2: Ustalenie przebiegu
Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych również następuje w drodze uchwały rady gminy, która precyzyjnie określa lokalizację i przebieg drogi.
Krok 3: Publikacja
Uchwała podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia.
Uwaga
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga gminna ma przebiegać. Jednak sama własność gminy nie jest wystarczająca - konieczne jest formalne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych.
Zaliczenie drogi z mocy prawa
Ustawa o drogach publicznych przewiduje również sytuacje, w których kategoria drogi publicznej powstaje z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy:
- Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży
- Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej
Te przypadki mają charakter wyjątkowy i dotyczą specyficznych sytuacji związanych z budową nowych odcinków dróg.
Dostęp do drogi publicznej przy podziale nieruchomości
Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również:
Wydzielenie drogi wewnętrznej
Wydzielenie działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, łączącą działki wydzielane z drogą publiczną.
Służebność drogi koniecznej
Ustanowienie na działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną służebności drogi koniecznej na rzecz wydzielanych działek.
Udział w drodze wewnętrznej
Ustanowienie prawa do wydzielonych działek łącznie z udziałem w prawie własności lub w użytkowaniu wieczystym działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
Orzecznictwo sądowe
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2007 roku (sygn. I SA/Wa 129/2007) jednoznacznie stwierdził, że o tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych.
Oznacza to, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może zostać uznana za drogę publiczną. By uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.
Analiza przedstawionej sytuacji
W przedstawionej sytuacji pierwszy odcinek drogi, choć stanowi własność gminy, nie został zaliczony do kategorii dróg gminnych uchwałą rady gminy. Tym samym nie spełnia on warunku prawnego niezbędnego do uznania go za drogę publiczną. Dodatkowo, droga ta nie łączy się bezpośrednio z drogą publiczną, lecz prowadzi przez prywatną drogę wewnętrzną, na której nie ustanowiono żadnych służebności na rzecz wnioskodawcy
Rozwiązania zapewniające dostęp do drogi publicznej
Aby spełnić wymagania art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w opisanej sytuacji, należałoby zastosować jedno z następujących rozwiązań:
Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych
Rada Gminy powinna podjąć uchwałę o zaliczeniu drogi będącej własnością gminy do kategorii dróg gminnych oraz ustaleniu jej przebiegu.
Ustanowienie służebności
Na drodze wewnętrznej prywatnej powinna zostać ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz wydzielanych działek, w formie aktu notarialnego.
Wydzielenie drogi wewnętrznej
W ramach podziału można wydzielić działkę stanowiącą drogę wewnętrzną łączącą wydzielane działki z drogą publiczną, wraz z udziałem w prawie własności tej drogi.
Podsumowanie
Samo oświadczenie właściciela drogi prywatnej o możliwości przejazdu i przechodu (bez formy aktu notarialnego) nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oświadczenie takie nie ma charakteru prawnego zabezpieczenia i może być w każdej chwili odwołane.
Wnioski
Na podstawie przytoczonych przepisów i orzecznictwa należy jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy grunt nie może zostać uznany za drogę publiczną. Fakt, że stanowi on własność gminy, nie jest wystarczający do uznania go za drogę publiczną. Brak uchwały rady gminy zaliczającej ten grunt do kategorii dróg gminnych oraz brak bezpośredniego połączenia z drogą publiczną (prowadzenie jedynie przez prywatną drogę wewnętrzną bez ustanowionych służebności) sprawiają, że nie są spełnione warunki określone w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W konsekwencji, zatwierdzenie podziału nieruchomości w takim stanie prawnym nie jest możliwe, dopóki nie zostaną podjęte działania prawne zapewniające rzeczywisty dostęp wydzielanych działek do drogi publicznej.
Podstawa prawna (stan prawny aktualny na listopad 2025 r.)
- Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145)
- Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889)
- Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. I SA/Wa 129/2007
- Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 260/2008