20 kwietnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezesa Rady Ministrów dotyczący uchwały składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I 4110 1/20.
Co orzekł TK?
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I 4110 1/20, OSNKW nr 2/2020, poz. 7) jest niezgodna z:
a) art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
b) art. 2 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej,
c) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie (sygn. akt U 2/20) zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne złożyli: sędzia TK Leon Kieres, sędzia TK Piotr Pszczółkowski i sędzia TK Jarosław Wyrembak.
Czego dotyczył problem prawny i jak odniósł się do niego TK?
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I 4110 1/20. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała zatem kwestia, czy uchwała abstrakcyjna Sądu Najwyższego podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. W przeciwnym wypadku postępowanie należałoby umorzyć.
Odpowiedź znajduje się w art. 188 pkt 3 Konstytucji, zgodnie z którym, oprócz kontroli zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach „zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami” (art. 188 pkt 3 Konstytucji). Użyte w tym artykule określenie „przepisy prawa” obejmuje, pod pewnymi warunkami, wszystkie akty prawa wewnętrznego, których katalog – w przeciwieństwie do źródeł prawa powszechnie obowiązującego – pozostaje otwarty na gruncie art. 93 Konstytucji. Akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały, podlegają – zgodnie z art. 93 ust. 3 Konstytucji – kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Zgodnie z treścią art. 183 ust. 1 Konstytucji, Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Istotnym narzędziem nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy są uchwały, takie jak przedmiot kontroli w rozstrzygniętej dzisiaj sprawie. Zgodnie z art. 87 § 1 ustawy o SN, uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego, składu połączonych izb oraz składu całej izby, z chwilą ich podjęcia, uzyskują moc zasad prawnych. Podejmowane są na podstawie art. 86 § 1 ustawy o SN na wniosek m. in. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni przepisów prawa będących podstawą ich orzekania (art. 83 § 1 ustawy o SN). Zasady prawne wiążą wszystkie składy orzekające Sądu Najwyższego, zatem w samą ich naturę wpisana jest generalność i abstrakcyjność. Ich zakres obowiązywania nie jest bowiem ograniczony do konkretnej sprawy określonej podmiotowo i przedmiotowo. Nie konsumują się również po jednorazowym zastosowaniu. Są zatem aktami prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Nie ma uzasadnienia prezentowany często pogląd, iż są aktami stosowania prawa. Nie sposób przyjąć, że zawierają normy indywidualno-konkretne.
Akt prawa wewnętrznego, w tym uchwała abstrakcyjna Sądu Najwyższego, podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod pewnymi warunkami, określonymi w art. 188 pkt 3 Konstytucji. Musi być wydany przez centralny organ państwowy, co w przypadku Sądu Najwyższego nie podlega wątpliwościom. Ponadto, treść aktu musi spełniać kryteria pozwalające na zaliczenie do kategorii przepisów prawa.
W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że przepis prawa, na gruncie art. 188 pkt 3 Konstytucji, to substrat do rekonstrukcji normy generalnej i abstrakcyjnej, czyli akt normatywny w znaczeniu materialnym. Oznacza to, że o kognicji TK nie decyduje w tym zakresie wydanie aktu podustawowego w oparciu o podstawę prawną lub bez jej istnienia, ponieważ istotę kontroli konstytucyjności prawa stanowi eliminacja niekonstytucyjnych i nielegalnych aktów prawnych. O kognicji TK decyduje dlatego treść aktu, a więc, czy jest on aktem normatywnym ze względu na sposób uregulowania określonej materii.
Dlatego każdy akt prawa wewnętrznego skierowany przez uprawniony podmiot do Trybunału Konstytucyjnego przechodzi najpierw test normatywności, od którego zależy możliwość dokonania kontroli przez TK. Dopiero pozytywny rezultat takiego testu, uprawnia Trybunał do oceny zaskarżonych przepisów prawa, o ile występują w zaskarżonym akcie, pod kątem ich zgodności ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli.
Zaliczając uchwały abstrakcyjne Sądu Najwyższego do kategorii aktów prawa wewnętrznego Trybunał Konstytucyjny odrzucił pogląd, iż względem uchwał Sądu Najwyższego należałoby przyjąć inne kryteria oceny normatywności, niż ukształtowane w jednolitej linii orzeczniczej TK, mającej ponad trzydzieści lat, i kontynuowanej konsekwentnie na gruncie art. 188 pkt 3 Konstytucji, kluczowej dla wykładni występującego w nim pojęcia „przepisy prawa”.
Wszystkie cztery jednostki redakcyjne uchwały SN wprowadzają i regulują nowość normatywną nieznaną innym aktom prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności Konstytucji, ratyfikowanym umowom międzynarodowym i ustawom. Nowość normatywna polega na tym, że zgodnie z przepisami uchwały sądy powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy mogą kontrolować i ograniczać prawo sędziego do orzekania wyłącznie w oparciu o fakt powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, której członkowie będący sędziami zostali wybrani przez Sejm, a nie przez gremia sędziowskie. Całość regulacji uchwały odnosi się do szczegółów procedury odsuwania takiego sędziego od orzekania oraz stwierdzania nieważności lub uchylania orzeczenia wydanego z jego udziałem wyłącznie w oparciu o tę przyczynę. Tak ukształtowane normy prawne wykazują z całą pewnością charakter generalny i abstrakcyjny. Są skierowane do wszystkich składów orzekających Sądu Najwyższego i wiążą każdorazowo, gdy wystąpi stan faktyczny w nich opisany. Całość treści uchwały spełnia zatem test normatywności, a zatem uchwała zawiera wyłącznie przepisy prawa.
Trybunał orzekł, że uchwała jest niezgodna z art. 179 Konstytucji, ponieważ podważa ostateczny charakter tego przepisu w postaci skutecznego powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Akt powołania sędziego oznacza bowiem jego upoważnienie do wydawania orzeczeń w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy akt podustawowy wprost stwierdza, że sędzia danej kategorii w ogóle nie może orzekać, czy też nie może orzekać w generalnie określonych wypadkach, co znacznie ogranicza skutek przewidziany w art. 179 Konstytucji, niwecząc jego istotę.
Zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, ponieważ nie można jej pogodzić z istotą prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Prerogatywa Prezydenta nie podlega kontroli w jakimkolwiek trybie. Tym bardziej więc, nie może stanowić przedmiotu ograniczenia czy jakiegokolwiek zawężenia interpretacyjnego dokonanego w treści podustawowego aktu normatywnego.
Uchwała SN wprowadza, jak wspomniano, nowość normatywną, sprzeczną z wzorcami kontroli sprecyzowanymi powyżej. Sam fakt wydania niekonstytucyjnych przepisów prawa w formie prawnej ustawowo przewidzianej dla sprawowania przez SN nadzoru nad sądami powszechnymi i wojskowymi w zakresie orzekania jest wystarczającym uzasadnieniem naruszenia przez zaskarżoną uchwałę treści art. 183 ust. 1 Konstytucji. Sprzeczność z Konstytucją, ściślej z jej artykułami 179 i 144 ust. 3 pkt 17, aktu prawnego stanowiącego narzędzie nadzoru judykacyjnego wypacza istotę takiego nadzoru, prowadząc do powstania nieusuwalnej sprzeczności między związaniem sędziego przepisami Konstytucji i ustaw przy jednoczesnym związaniu wszystkich składów orzekających SN aktem prawa wewnętrznego sprzecznym z Konstytucją.
Z art. 7 Konstytucji wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w nim zasada praworządności formalnej (legalizmu) nakazuje organom władzy publicznej powstrzymanie się od aktywności, jeśli wprost nie zezwala na nią przepis odpowiednio umiejscowiony w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Tym bardziej z zasady tej wynika zakaz wydawania aktów prawa wewnętrznego sprzecznych z wyraźną dyspozycją konstytucyjną.
Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe nie tylko z Konstytucją i ustawami, ale również z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Do tych ostatnich należą przepisy Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w niniejszej sprawie kontroli podlega zgodność przepisu prawa krajowego z przepisem prawa europejskiego, sprawa nie dotyczy natomiast zgodności prawa Unii Europejskiej z Konstytucją. Przepisy Traktatu o Unii Europejskiej są częścią porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i każdy akt prawa wewnętrznego, w rozumieniu art. 93 Konstytucji, nie wyłączając uchwały Sądu Najwyższego, musi pozostawać z nimi w zgodzie. Również w tym zakresie kontrola hierarchicznej zgodności aktów prawnych tworzących konstytucyjny system źródeł prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku odwołania w treści aktu prawa wewnętrznego do treści aktu prawa Unii Europejskiej to Trybunał Konstytucyjny pozostaje sądem „ostatniego słowa”, stojąc nie tylko na straży Konstytucji, ale również na straży Traktatów konstytuujących Unię Europejską.
Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji – jest tożsama treściowo z zasadami państwa prawnego i demokratycznego, ustanowionymi – jako wartości wspólne Państw Członkowskich – w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Zasada demokratycznego państwa prawnego niewątpliwie należy bowiem do wspólnego dorobku konstytucyjnego Państw Członkowskich Unii Europejskiej (acquis contitutionnel). Treść art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wywodzi się zatem z treści konstytucji państw narodowych, w tym z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako jednego z największych państw członkowskich Unii Europejskiej, mającego przeszło tysiącletnią kulturę prawną. Z zasadami tymi nie sposób pogodzić aktu prawnego o charakterze podustawowym, podważającego prawo sędziego do orzekania, pomimo jego powołania zgodnego z konstytucyjną procedurą i kompetencjami.
Wprowadzenie w drodze zakwestionowanej uchwały instytucji sędziego faktycznie, w zasadzie, w stanie spoczynku ab initio narusza zasadę państwa prawnego poprzez uregulowanie statusu sędziego w drodze aktu podustawowego i wprowadzenie stanu niepewności w realizacji konstytucyjnego i traktatowego prawa do sądu, które stanowi immanentny element zasady państwa prawnego. Instytucja ta narusza przede wszystkim zasadę demokracji – stanowiącą część acquis constitutionnel oraz fundamentalny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Decyzja ustrojodawcy w postaci procedury powoływania sędziów przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa oraz prawidłowe skonkretyzowanie realizacji tej procedury w ustawie zostały bowiem podważone przez sprzeczną z Konstytucją i Traktatem uchwałę mającą charakter aktu podustawowego.
Uchwała SN narusza również zasadę lojalnej współpracy Unii i Państw Członkowskich, uregulowaną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, iż „zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”. Z zasady tej wynika w pierwszej kolejności obowiązek poszukiwania przez organy krajowe rozwiązań prawnych, które umożliwiają bezkonfliktowe funkcjonowanie regulacji ukształtowanych przez różne ośrodki prawodawcze w ramach charakterystycznego dla Unii Europejskiej multicentrycznego systemu prawnego. W oparciu o tę zasadę, w wyroku z 19 listopada 2019 r. TSUE nakazał wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych informacji w procesie oceny charakteru prawnego Izby Dyscyplinarnej. Uchwała SN abstrahując od informacji kluczowej – w postaci konstytucyjnej regulacji procesu powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej – narusza tym samym zasadę lojalnej współpracy zarówno w postaci wprost wyrażonej we wskazanym przepisie Traktatu jak i w regułach wyprowadzonych z niego w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach o sygn. C-585/18, C-624/18 i C-625/18.
Z kolei z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednolity standard prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Niezawisłość i bezstronność sądu opiera się w dużej mierze na powołaniu sędziego zgodnie z przepisami Konstytucji RP i na zasadzie nieusuwalności sędziego. Konstytucyjne i traktatowe prawo do sądu wyklucza zatem zmianę statusu sędziego przez akt podustawowy oraz modyfikację skutkującą powstaniem instytucji sędziego de facto w stanie spoczynku ab initio. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność uchwały SN z dwoma wskazanymi przepisami. Standard ochrony wynikający z tych przepisów jest bowiem tożsamy w obszarze ograniczonym treścią wniosku Prezesa Rady Ministrów.
Należy szczególnie podkreślić, iż uchwała Sądu Najwyższego narusza standard niezależności sądu i niezawisłości sędziego obejmujący – zgodnie z orzecznictwem TSUE – dwa aspekty.
Pierwszy – zewnętrzny – zakłada, że organ wykonuje swe funkcje całkowicie niezależnie, bez podlegania jakiejkolwiek hierarchii służbowej lub podporządkowania komukolwiek oraz nie otrzymuje nakazów lub wskazówek z jakiegokolwiek źródła (zob. wyroki TSUE: z 17 lipca 2014 r., sygn. C-58/13 i C-59/13; oraz z 6 października 2015 r., sygn. C-203/14), przez co jest chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków przy rozpatrywaniu przez nich sporów (zob. wyroki TSUE: z 19 września 2006 r., sygn. C-506/04; z 9 października 2014 r., sygn. C-222/13; z 6 października 2015 r., sygn. C-203/14).
Z tak nakreślonym standardem wynikającym ze wszystkich wskazanych wzorców kontroli w prawie Unii Europejskiej nie sposób pogodzić treści zaskarżonej uchwały SN, przyznającej jednym sędziom prawo decydowania, czy inni sędziowie powołani przez Prezydenta RP mają de facto status sędziów w stanie spoczynku ab initio.
Drugi aspekt – wewnętrzny – łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Czynnik ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzyganiu sporu, poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (zob. wyroki TSUE: z 19 września 2006 r., sygn. C-506/04; z 9 października 2014 r., sygn. C-222/13; z 6 października 2015 r., sygn. C-203/14).
Aspekt ten wyklucza kwestionowanie prawa orzekania jednego sędziego przez innego sędziego oraz oceny przez sędziów procedury poprzedzającej powołanie sędziego przez Prezydenta RP jako podstawy zakwestionowania prawa takiego sędziego do orzekania. Jednakowy dystans sędziego do sporu możliwy jest wyłącznie przy oparciu wnioskowania na poszanowaniu fundamentu w postaci Konstytucji RP.
Z art. 8 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, wynika nie tylko nadrzędność Konstytucji nad prawem Unii Europejskiej, zwłaszcza w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością ochrony suwerenności państwa (wskazanych w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05), ale również obowiązek ciążący na wszystkich organach państwa, polegający na poszukiwaniu możliwości bezkonfliktowej kooperacji Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej. W większości przypadków to właśnie wskazana reguła jest praktycznym wyrazem zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji, która przewiduje przecież członkostwo RP w organizacji międzynarodowej, o której stanowi art. 90, przede wszystkim więc członkostwo w Unii Europejskiej. Z drugim aspektem zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji pokrywa się treść art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, a także wskazany w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. wspomniany obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych informacji. Niedopełniając powyższego obowiązku, SN ukształtował więc treść zaskarżonego aktu normatywnego w sposób naruszający art. 8 ust. 1 Konstytucji, a także art. 2 oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawę w pełnym składzie. Przewodniczącym składu orzekającego była prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawcą - sędzia TK Stanisław Piotrowicz.