Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

W opiniii NSA, przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne dotyczyło w istocie tego, czy przewidziane w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości wyłącza w stosunku do tych osób skutki zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. w zakresie terminu do wniesienia odwołania. 

NSA wyjaśnił, że rozważając treść analizowanego art. 11f ust. 3 ww. specustawy drogowej, niezasadne jest twierdzenie wnioskodawcy, iż łączenie biegu terminu do wniesienia odwołania z datą doręczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi zwiększenie ich gwarancji procesowych w stosunku do sytuacji, gdy ta grupa podmiotów zostałaby objęta zasadami dotyczącymi rozpoczęcia biegu terminu wynikającymi z art. 49 k.p.a.

Odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia decyzji na rzecz jej doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być, bez wątpienia, uznane za przyznanie słabszych gwarancji procesowych właścicielom i użytkownikom wieczystym w stosunku do gwarancji przyznanych wnioskodawcy, któremu bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2287/13). Brak jest jednak przekonujących argumentów, by twierdzić, że sposób liczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym biegu terminu do wniesienia odwołania w związku z przyjęciem jako obowiązującej zasady doręczania decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest mniej korzystny, niż miałoby to miejsce w przypadku przyjęcia, że termin ten tej grupie stron kończy się po upływie czternastu dni od doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wydaje się, że zagadnienie to powinno zostać rozważone przez pryzmat zarówno długości terminu jaki właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługuje do wystąpienia z określonym środkiem odwoławczym, jak również w świetle oceny, na ile zachowanie tego terminu może być uznane za skuteczne, zważywszy, że tej grupie podmiotów decyzja jest doręczana w formie publicznego obwieszczenia. Jak to zostało wcześniej przypomniane, skutek prawny w postaci doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i dopiero upływ tego terminu skutkuje otwarciem biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez strony, którym decyzja nie została doręczona w sposób bezpośredni. Niewątpliwie decyzja o przesunięciu w czasie o czternaście dni skutku prawnego doręczenia decyzji wynika z uwzględnienia przez ustawodawcę praktycznego wymiaru funkcjonowania instytucji publicznego obwieszczenia. W praktyce regułą bowiem jest, że dzień publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji dla strony, która nie śledzi przebiegu prowadzonego postępowania, najczęściej nie jest tym momentem, w którym faktycznie dowiaduje się ona o wydaniu decyzji. Moment dotarcia do strony informacji o decyzji zazwyczaj następuje w kolejnych dniach następujących po dniu publicznego ogłoszenia. Uwzględnienie przez ustawodawcę, że dotarcie do strony komunikatu o wydaniu decyzji, jak również zapoznanie się z samą treścią decyzji, której strona nie otrzymała, wymaga dodatkowego czasu, sprawia, że w przypadku publicznego ogłoszenia oparcie się na właściwych standardach procesowych udziału strony w postępowaniu wymagało ustalenia względem tej szczególnej kategorii stron terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczyna bieg po upływnie czternastu dni od dokonania obwieszczenia.

Zdaniem NSA, należy przyjąć, że kreując dla właścicieli i użytkowników wieczystych w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, ustawodawca miał na uwadze powyższe racje, w szczególności to, że doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. Instytucja doręczenia – jak wskazano na wstępie - ukierunkowana jest na osiągnięcie skutku faktycznego, albowiem istotę doręczenia stanowi stworzenie stronie warunków pozwalających zapoznać się z wydanym rozstrzygnięciem. Dysponowanie dodatkowym okresem czasu wyznaczonym pierwszym dniem publicznego ogłoszenia oraz przyjmowanym na zasadzie tzw. fikcji prawnej dniem uznawanym za dzień doręczenia decyzji realnie wydłuża czas, w którym właściciel i użytkownik wieczysty mają możliwość faktycznego zapoznania się z treścią decyzji w celu skutecznego złożenia odwołania. Przyjęcie odmiennego założenia w całości niweczy możliwość skorzystania z tego szczególnego uprawnienia, skoro właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwałby wyłącznie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od dnia doręczenia im zawiadomienia o wydaniu decyzji i już w trakcie jego biegu zmuszeni oni byliby do podjęcia określonych działań faktycznych w celu zapoznania się z treścią wydanej decyzji. Jeżeli się uwzględni, że właściciele i użytkownicy wieczyści znajdują się w sytuacji analogicznej z pozostałymi stronami, albowiem obie grupy podmiotów we własnym zakresie muszą zapoznać się z treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, trudno tym samym dostrzec racje, które nakazywałyby różnicować w stosunku do tych grup bieg terminu do wniesienia odwołania.

Zawarte we wniosku twierdzenie, zgodnie z którym przewidziana w art. 49 k.p.a. forma zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o wydaniu decyzji chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy procesowe właścicieli nieruchomości obarczona jest równocześnie zasadniczym błędem. Wnioskodawca postrzega bowiem sytuację procesową stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez pryzmat przepisu, którego zastosowanie nie ma w tejże sprawie charakteru autonomicznego. W rozpatrywanym postępowaniu regulacja, o której mowa w art. 49 k.p.a. została uzupełniona o przepis nakazujący bezpośrednie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wydaniu decyzji. Przez ten fakt ustawodawca, jak to już zostało zauważone, zniósł względem dotychczasowych właścicieli najbardziej istotne zagrożenie dla urzeczywistnienia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, za które należy uważać nieuzyskanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najczęściej z uwagi na pominięcie faktu publicznego o niej obwieszczenia). Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a., uzupełnia tę formę doręczenia, wobec czego nie da się na zasadzie alternatywy przeciwstawić jej oraz wynikających z niej skutków procesowych publicznemu ogłoszeniu o decyzji. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że w każdym przypadku, w którym właściciel uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu, bądź też spóźnione doręczenie tego zawiadomienia spowodowało, że strona nie zdążyła w terminie wyznaczonym na zasadach określonych w art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. wnieść środka odwoławczego, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.). Z tego powodu brak jest podstaw, by uznać, że naruszenie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej, lub ewentualne znaczne zróżnicowanie terminów wynikających z daty publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) oraz daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji jakie może się zdarzyć w praktyce działania organów administracji publicznej, mogły wpływać negatywnie na uprawnienia procesowe dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych.

Przy rozstrzyganiu analizowanego zagadnienia, dostrzec jednocześnie należy, że wskazany wyżej kierunek wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej pozostaje w pełni zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie. Wypowiedzi te wskazują na to, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich – poza wnioskodawcą – stron postępowania (por. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty proceduralne, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 11, s. 19; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 170-178; M. Kamiński, Postępowanie administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 298 i n.; M. Jaśkowska, Atomizacja procedury administracyjnej a tworzenie specustaw inwestycyjnych [w:] Żródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 82 i n.). Zaznaczenia wymaga, że w piśmiennictwie został również wyrażony pogląd przeciwny do wyżej zaprezentowanego w odniesieniu do analizowanej kwestii, w ramach którego przyjęto, że przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zakresie w jakim wprowadza nieznaną w kodeksie postępowania administracyjnego instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi lex specialis wobec regulacji kodeksowej, w związku z czym termin na wniesienie odwołania powinien biec od momentu doręczenia takiego zawiadomienia (por. P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2012, s. 64-66). Stanowisko to pozostaje w piśmiennictwie jednak poglądem odosobnionym i w świetle przedstawionych wyżej uwag, nie zasługuje na uwzględnienie.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl