Czym zajmuje się samorząd terytorialny?

Jakie są funkcje administracji publicznej?

Wśród funkcji, które administracja publiczna musi spełniać działając na rzecz interesu publicznego, można wyróżnić:

1. klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną - która ma na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, a polega na wydawaniu aktów stosowania prawa z zachowaniem odpowiedniej procedury administracyjnej (z kontrolą sądową decyzji), stosowaniu instrumentów władczych, zwłaszcza nakazów i zakazów (zarządzeń) policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych upoważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej działalności;

2. administrację świadczącą - polega na dostarczaniu albo organizowaniu świadczenia przez inne podmioty (na podstawie kontraktów) rosnącego zakresu usług publicznych, tak usług typu społecznego (np. z zakresu oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury), jak i usług o charakterze technicznym (m.in. komunikacja zbiorowa, energetyka), a także różnorodnych świadczeń społecznych (np. ubezpieczenia społeczne);

3. administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie (państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - dalej: j.s.t.) i zarządzające (zarząd publicznoprawny i prywatnoprawny) w stosunku do majątku publicznego (służącego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, w tym majątku użyteczności publicznej) i gospodarczego (akcje, papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe) - chodzi tu o administrację biorącą udział w zarządzaniu gospodarką, prowadzącą działalność gospodarczą i będącą nabywcą pracy ludzkiej oraz towarów i usług.

Jak wykonywane są zadania administracji publicznej?

Zadania administracji publicznej wykonywane są:

1. w ramach administracji państwowej - przez scentralizowaną i zbudowaną na zasadzie hierarchicznego podporządkowania administrację rządową (centralną i terenową);

2. na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i instytucje administracji publicznej, a więc:

   • inne związki publicznoprawne (poza państwem, stanowiącym związek wszystkich obywateli), w tym przez wspólnoty terytorialne, korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy itd.,

   • różne ciała administracyjne (organy) o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego,

   • rozmaite podmioty prawa publicznego, nie mające charakteru osobowego, lecz oparte na czynniku majątkowym;

3. w formie zadań zleconych różnym organizacjom, instytucjom, m.in. spoza sektora publicznego.

Na czym polega zasada pomocniczości?

Jedną z podstaw ustroju państwa demokratycznego jest zasada pomocniczości (inaczej: subsydiarności). Obowiązuje ona w Unii Europejskiej, została także zapisana w preambule naszej Konstytucji. Małe zbiorowości zamieszkujące obszary o ograniczonym zasięgu terytorialnym są, zazwyczaj, zdolne do zaspokajania dużej części własnych potrzeb we własnym zakresie i własnymi siłami, odciążając tym samym większe zbiorowości. Zasada pomocniczości głosi, iż wszystkie instytucje powinny być pomocnicze w stosunku do działań człowieka. Gmina ma się zajmować tym, czego pojedynczy człowiek wraz z rodziną nie jest w stanie wykonać. Z kolej powiat powinien być pomocniczy w stosunku do gminy, a województwo do w stosunku do powiatu. Państwo ma być subsydiarne w stosunku do wszystkich instytucji i organizacji działających w jego ramach i służących obywatelom. Również organizacje ponadnarodowe (np. UE) mają być pomocnicze wobec poszczególnych krajów.

Formy działania to całokształt czynności prawnych i faktycznych, które może podejmować na podstawie ustaw dany organ, podmiot lub instytucja administracji publicznej.

Jak działa administracja publiczna, w tym gmina, powiat i województwo samorządowe?

Działania administracji publicznej (m. in. formy wykonywania zadań przez j.s.t.) można podzielić na:

I.    Działania faktyczne - nie są nastawione na wywołanie skutków prawnych, lecz wywołanie zmian w otoczeniu; są podobne do działań podejmowanych przez podmiot prywatny, jednak administracja publiczna jest podporządkowana prawu także w zakresie działań faktycznych. Administracja publiczna powinna działać tylko w zakresie zadań nałożonych na nią przez prawo, których wykonywanie podlega kontroli (od której wolna jest osoba prywatna - fizyczna lub prawna):

• kontroli wewnętrznej - dokonywanej przez przełożonych,

• kontroli państwowej,

• kontroli innych organów powołanych do wykonywania inspekcji (np. PIS, PIH).

Działalność faktyczna administracji publicznej jest otoczona ochroną prawną. Nikomu nie wolno utrudniać organowi działalności, która wchodzi w zakres jego służby. Czynności faktyczne można podzielić na:

1. organizatorsko-społeczne (np. kampania informacyjna) - mają charakter niewładczy a do ich podjęcia nie jest potrzebne wyraźne umocowanie ustawowe, wystarczającą podstawą jest delegacja ogólna, upoważniająca organ do działania.

2. materialno-techniczne (np. ekspediowanie poczty, przepisywanie pism, wydanie zaświadczenia, obieg dokumentów w strukturze, prowadzenie rejestrów, ewidencji, sporządzenie protokołu, udzielenie informacji, przyjmowanie wyjaśnień, spuszczenie ze smyczy psów patrolowych, użycie broni palnej)

•  

  • wewnętrzne - skierowane są do podmiotów tworzących administrację (np. sprawozdawczość urzędowa);

  • zewnętrzne - wymagają do ich podjęcia wyraźnej podstawy prawnej; wpływają na sytuację prawną ich adresatów (np. czynności egzekucyjne, nałożenie kary grzywny za naruszenie przepisów porządkowych).

II.  Działania prawne - nastawione na wywołanie skutków prawnych. W intencji organu chodzi tu o wywołanie skutków prawnych w sposób celowy i świadomy. Nie chodzi o to, że mogą one wywołać takie skutki, ale że są podejmowane w tym celu.

a) władcze (sformalizowane) - gdy organy, podmioty lub instytucje administracji publicznej posługują się władztwem administracyjno-prawnym, swoimi działaniami jednostronnie kreują sytuację prawną podmiotów administrowanych, a nałożone obowiązki mogą wyegzekwować nawet przy użyciu przymusu bezpośredniego; możliwość stosowania środków władczych musi być określona w ustawie; w tej kategorii mieści się np.:

• działalność prawotwórcza organów administracji podejmowana na podstawie: 

  • szczególnego upoważnienia ustawowego,

  • generalnych klauzul kompetencyjnych.

• wydawanie aktów administracyjnych (aktów stosowania prawa administracyjnego), będących przejawami woli organu  administracyjnego. W akcie administracyjnym występuje podwójna konkretyzacja - zindywidualizowany zostaje adresat i sytuacja faktyczna).

Działania władcze charakterystyczne są przede wszystkim administracji ingerującej, czyli tzw. policji administracyjnej. Działania władcze muszą uwzględniać interes społeczny i słuszny interes jednostki. Sfera uznania administracyjnego podlega kontroli instancyjnej i sądowej.

b) niewładcze - gdy administracja nie stosuje władztwa administracyjnego, rezygnując z pozycji nadrzędnej, np.:

• umowa administracyjna,

• porozumienie administracyjne,

• ugoda administracyjna. 

Jakie są prawne formy realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego?

Prawne formy realizacji zadań przez podmioty administracji publicznej to określone prawem sposoby realizacji zadań. Formy prawne wykonywania zadań przez samorząd można klasyfikować według różnych kryteriów, np.

1. adresata:

   • wewnętrzne - formy prawne skierowane do organów i jednostek organizacyjnych samorządu; nie mogą bezpośrednio kształtować sytuacji prawnej podmiotów administrowanych, jednak często wywierają na nią wpływ pośredni;

   • zewnętrzne - skierowane „na zewnątrz”, do obywateli i jednostek organizacyjnych nie należących do samorządu;

2. korzystającego: formy prawne, z których korzysta rada j. s. t., zarząd czy przewodniczący zarządu;

3. czy dotyczą adresata ogólnie określonego (akty normatywne), czy też oznaczonego konkretnie (akty indywidualne);

4. czy są regulowane przepisami prawa administracyjnego (np. decyzje administracyjne), czy prawa cywilnego (np. umowy różnego typu).

Podstawowe znaczenie ma jednak podział prawnych form działania samorządu terytorialnego (poprzez które organy j. s. t. realizują zadania jednostek samorządowych) na następujące kategorie:

1. przepisy prawa miejscowego - czyli akty normatywne powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów je stanowiących oraz akty prawne typu wewnętrznego;

2. akty planowania (np. plany zagospodarowania przestrzennego);

3. akty indywidualne - decyzje administracyjne lub skierowane do podmiotów znajdujących się w strukturze samorządu;

4. czynności cywilnoprawne (głównie różne umowy cywilne);

5. zawieranie porozumień;

6. inne - gdyż potrzeba skuteczności działania administracji samorządowej zmusza samorząd terytorialny do poszukiwania nowych prawnych form realizacji zadań.

Współczesna administracja publiczna ma zapewniać sprawne funkcjonowanie społeczeństwa przy równoczesnym informowaniu obywateli o swoim działaniu.

W ramach administracji zdarza się rzadko, że określa się treść stosunku administracyjno-prawnego na zasadzie równości praw stron, np. porozumienie komunalne, zakładanie związku komunalnego, przekazanie kompetencji przez administrację rządową na samorządową (wymóg jej zgody). Zdarza się tak tylko między organami administracji; w stosunku do innych podmiotów zawsze są to stosunki o charakterze władczym.

Jaki jest ogólnie zakres zadań gminy, powiatu i województwa samorządowego?

Zakres zadań j.s.t. obejmuje:

1. zadania własne - określone w ustawach kompetencyjnych i w ustawach szczególnych; Między j.s.t. różnych szczebli i administracją rządową występuje komplementarny układ kompetencji w zakresie wykonywania zadań;

2. zadania zlecone, należące do zakresu administracji rządowej:

   • zlecone z mocy ustawy (poruczone, np. z zakresu bezpieczeństwa publicznego) – obowiązek wykonywania których nakładają na j.s.t. przepisy ustawowe;

   • zlecone na podstawie porozumienia administracyjnego (sprawy powierzone). Są to zadania dobrowolnie przejęte na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej (np. wojewodą). W porozumieniu strony są sobie równe i żadna z nich nie może nakazać drugiej stronie zawarcia porozumienia, które dochodzi do skutku w momencie złożenia zgodnego oświadczenia woli przez strony. W myśl wykładni systemowej dotyczącej nadzoru organy nadzoru kontrolują wykonywanie zadań zleconych na podstawie porozumienia (tak jak i wszystkich innych zadań wykonywanych przez samorząd terytorialny) jedynie pod względem legalności (np. art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie).  

Podstawa prawna:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483);
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst pierwotny: Dz. U. 1990 r., Nr 16, poz. 95; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.);
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 578; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.);
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 576; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl