Jakim prawem działa samorząd terytorialny?

10.5.2010

Prawo administracyjne podstawą funkcjonowania samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest częścią administracji publicznej i jego organy działać winny na podstawie prawa administracyjnego. Administracji publicznej wolno działać tylko, gdy jest do tego upoważniona przez prawo (i przez to również zobowiązana do działania). Jeżeli nie, to jej działalność jest bezprawna, gdyż domniemanie przemawia na korzyść jednostki. Jednostka jest albo upoważniona, albo zobowiązana, albo ani nie upoważniona ani nie zobowiązana przez prawo do działania (to sfera prawnie irrelewantna). W prawie cywilnym obowiązki wynikają z czynności prawnych stron, a nie są ustanawiane przez prawo. Administracja na każdym odcinku swego działania musi spełniać zadania na nią nałożone - nie ma sfery prawnie irrelewantnej. To, co nie jest zgodne z prawem (nie jest objęte upoważnieniem lub zobowiązaniem) w działaniu administracji, jest bezprawne.

John Lock dzielił działalność państwa na: stanowienie prawa i wprowadzanie go w życie.

Według nauki francuskiej, prawo administracyjne jest prawem ustanawiającym szczegółowe prawa i obowiązki, nie mieszczące się w ogólnych regulacjach prawa powszechnego. Otton Mayer twierdził, że przedmiotem prawa administracyjnego jest administracja pojmowana jako funkcja państwowa, która nie jest ani sądownictwem, ani ustawodawstwem (definicja quasi-negatywna administracji państwowej).

Pojęcie prawa administracyjnego może być obecnie definiowane na trzy sposoby:

jako zespół norm regulujący działalność administracyjną (administrację w sensie przedmiotowym) lub szerzej: jako prawo, które reguluje administrację publiczną;
jako prawo, które zawiera pewną szczególną cechę, a mianowicie: element władztwa (tzn. możliwości jednostronnego rozstrzygania sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego i obowiązującego wszystkie podmioty prawne w państwie oraz zabezpieczonego przymusem państwowym);
jako prawo dotyczące administracji publicznej (w znaczeniu pewnej dziedziny społecznej) i dla niej swoiste, tj. obejmuje to, co jest wytworzone dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej.

Prawo administracyjne, obok prawa konstytucyjnego i prawa karnego, wchodzi w zakres prawa publicznego przeciwstawianego prawu prywatnemu. W prawie publicznym decyzja o jego zastosowaniu jest wynikiem tylko specjalnych podmiotów publicznych, a adresat wypowiedzi tych podmiotów nie może się uchronić przed skutkami ich podjęcia. Treść wzajemnych zachowań co najmniej dwóch podmiotów ustala jednostronnie podmiot publiczny i treść ta jest obowiązująca, tzn. że wobec jej adresata może być uruchomione postępowanie przymusowe zmierzające do wyegzekwowania nakazanego zachowania. Podmiot publiczny, realizujący je, ma obowiązek wykonania postanowień tego prawa. Przymuszona realizacja nakazanego zachowania się jest tylko elementem celu bardziej ogólnego, publicznego. Prawo publiczne reguluje także uprawnienia jednostek, a nie tylko ich obowiązki. Prawo administracyjne obejmuje te normy prawa publicznego, które są pomyślane specjalnie na potrzeby podmiotów realizujących administrację publiczną (tj. podmiotów publicznej administracji rządowej i samorządowej), a zarazem te normy, które w sposób swoisty regulują organizację i działalność tych podmiotów. Prawo administracyjne reguluje tylko część działalności administracji publicznej (zwłaszcza samorządów lokalnych, które posługują się również prawem cywilnym), tzn. całość działalności władczej.

Co reguluje prawo administracyjne?

Przedmiotem prawa administracyjnego są stosunki administracyjno-prawne. Podmiotem stosunku administracyjno-prawnego może być podmiot państwowy lub samorządowy nie posiadający osobowości prawnej. Zawsze występuje w nim przynajmniej jeden organ administracji. Przedmiotem stosunku administracyjno-prawnego są prawa i obowiązki powstające:

z mocy ustawy lub innego aktu normatywnego (np. z mocy ustawy z chwilą ukończenia 7 roku życia powstaje obowiązek szkolny);
z aktu prawnego administracji lub z zachowania się organu administracji;
z urzędu lub inicjatywy (wniosku) strony;
z czynności prawnej strony lub zachowania się strony.

Do cech charakterystycznych stosunku administracyjno-prawnego należą:

brak równości podmiotów,
bezwzględnie obowiązujący charakter norm, na których są oparte, a potrzebną elastyczność zapewnia administracji swobodne uznanie,
jednostronny, władczy sposób określania praw i obowiązków stron (treści stosunku) przez organ administracji,
osobisty charakter - uprawnienia i obowiązki są w zasadzie niepozbywalne, a państwo nigdy nie może wystąpić ze stosunku,
postępowanie dwuinstancyjne - możliwość odwołania do organu wyższej instancji,
każdej stronie przysługuje skarga do NSA (przed którym dopiero występuje formalna równość między organem a stroną - to wykracza już poza ramy postępowania administracyjnego), z tym, że organ nie może złożyć skargi na swoje rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcie organu II instancji.

Kiedy i jak organy administracji publicznej mogą działać?

Wszelkie uprawnienia i obowiązki do korzystania z administracyjno-prawnych form działania w prawie publicznym wynikają bezpośrednio z prawa przedmiotowego i mają służyć celom rzeczowym. To prawo, ilekroć upoważnia administrację do wydania, w obliczu określonego stanu faktycznego, autorytatywnego aktu wobec oznaczonego podmiotu, nawiązuje z mocy samego prawa stosunek prawny, w jakim skonkretyzowane są wszystkie istotne jego elementy: obie jego strony oraz upoważnienie administracji do wydania autorytatywnego aktu i odpowiadający mu obowiązek jego adresata do przyjęcia go i podporządkowania się mu. Z chwilą wydania tego aktu stosunek ten kończy się i zaczyna się stosunek egzekucyjny, w którym kompetentny organ jest zobowiązany do zapewnienia realizacji aktu administracyjnego.

Na jakich zasadach może być wydana decyzja, zezwolenie, koncesja czy licencja?

Akt administracyjny to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, mieszczące się w granicach kompetencji, określające autorytatywnie prawa i obowiązki jednostki lub innych podmiotów zrównanych z nią w obliczu prawa administracyjnego. Akt administracyjny (np. decyzja, zezwolenie, koncesja, licencja) jest sformalizowanym (podjętym w wyniku postępowania) objawem woli organu administrującego podjętym na podstawie prawa i w granicach przysługujących temu organowi kompetencji, skierowanym do zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sprawie, wywołującym skutki prawne w sferze prawa administracyjnego, a niekiedy także w sferze innych działów prawa.

Prawidłowy akt administracyjny musi być wydany:

zgodnie z prawem materialnym - prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;
zgodnie z prawem ustrojowym - przez organ administracji publicznej kompetentny rzeczowo i miejscowo;
zgodnie z prawem procesowym - w odpowiednim trybie, określającym sposób jego podejmowania i kontroli;
z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego (m. in. samodzielności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w interpretowaniu stosowanych norm prawa, wartościowaniu i formułowaniu sądów wartościujących oraz w ustalaniu treści rozstrzygnięcia.

Akt administracyjny musi mieć szczegółową podstawę prawną i ma taką samą moc jak ta podstawa. Prawo musi zawierać szczególne upoważnienie do wydania aktu administracyjnego określać cechy czynności prawnej, która ma być dokonana (elementy, z jakich ma się składać ta czynność prawna) oraz stany faktyczne, w których czynność prawna może/ma lub dla których ma być podjęta. Gdy nie ma takiego stanu, to nie może być wydany akt indywidualny (może być wydany akt generalny).

W prawie cywilnym to jednostki określają treść i czas obowiązywania czynności cywilnoprawnej (np. umowy). Spór może zostać przekazany do sądu, który uwzględnia tylko te elementy czynności prawnej, które pozwala mu uwzględnić prawo przedmiotowe. Wyrok sądowy stanowi konkretyzację prawa materialnego (przedmiotowego). Jeżeli brak jest prawa przedmiotowego, sąd w ramach prawa sędziowskiego interpretuje treść prawa przedmiotowego, opierając się na zasadach prawa przedmiotowego. Sędzia spełnia zatem rolę źródła prawa przedmiotowego.

W prawie administracyjnym nie ma tej dwoistości i w czynności prawnej (np. decyzji administracyjnej) są już elementy konkretyzacji prawa przedmiotowego.

W prawie publicznym prawo przedmiotowe jest punktem wyjścia. W akcie administracyjnym następuje konkretyzacja prawa przedmiotowego (któremu jednostka ma się podporządkować pod sankcją przymusowej egzekucji), istniejącego niezależnie od jednostki i mającego służyć spełnieniu zadań zbiorowości społecznej. W prawie publicznym nie następuje konkretyzacja podmiotowych praw jednostek jak w prawie prywatnym. Wyrok sądowy kończy się na tym, że rozstrzyga o prawach i obowiązkach w konkretnej sprawie na dzień jego wydania. Natomiast to, co ustanawia akt administracyjny, ma wiązać w sposób równie trwały co prawo przedmiotowe; jest jego przedłużeniem. Akt administracyjny wiąże z taką samą mocą wobec wszystkich podmiotów i w każdej sprawie, w której może wystąpić zależność w stosunku do sytuacji, dla której był wydany. Egzekucja w prawie administracyjnym ma realizować prawo przedmiotowe. Organ administracji musi ją stosować, gdy podmiot zobowiązany się uchyla; musi egzekwować prawo przedmiotowe do końca - do stworzenia w rzeczywistości układu rzeczy i zjawisk realnych odpowiadającego (zgodnego) normom prawa przedmiotowego, do wyegzekwowania powinności, gdy adresat nie wykonuje ich dobrowolnie. W sferze prawa publicznego prawo przedmiotowe ma być wyegzekwowane z urzędu, gdy jednostka tego nie czyni. Organ administracji musi dysponować działaniami faktycznymi (nie tego rodzaju co np. wysłanie poczty), wobec których opór jest bezprawny.

Postanowienie egzekucyjne stanowi jedynie początek egzekucji. Później następują działania faktyczne (np. pobór do wojska).

Ustawa ze sfery prawa administracyjnego ma być faktycznie wprowadzona w życie - muszą być wykonane przewidziane w niej obowiązki w określonej sytuacji. Później, gdy nie ma już czego egzekwować, stosunek prawny wygasa; pozostaje stan faktyczny.

Prawo przedmiotowe w prawie publicznym jest środkiem do celu - do ustalenia stanów faktycznych zgodnych z tym prawem przedmiotowym. Inna jest zatem rola prawa publicznego i prywatnego. W prawie publicznym i prywatnym stosowana jest inna egzekucja (tak jak inaczej powstają obowiązki i inna jest jurysdykcja).

Co to jest interes społeczny (publiczny)?

Interes społeczny (publiczny), mogący służyć za narzędzie kształtowania sytuacji jednostki, jest interesem dającym się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot. Interes społeczny sprzyjać ma realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie. W sytuacji sprzecznych interesów o tyle można obarczyć nowymi obowiązkami lub ograniczyć dotychczasowe prawa obywateli, o ile potrzebne to jest państwu lub samorządom terytorialnym do zapewnienia powodzenia realizacji celów ustalonych ze względu na tych obywateli.

Interes publiczny jest czynnikiem zewnętrznym w stosunku do pewnej grupy społecznej, czynnikiem ocennym, wartościującym wobec działań administracji. Wyznacza on zakres możliwości ingerencji administracji w stosunki społeczne, gospodarcze oraz prawa i wolności obywateli. Wskazuje też granicę możności dowolnego zachowania się podmiotów administrowanych. Interes publiczny jest nieostrym pojęciem normatywnym; stanowi element systemu prawnego i wpływa na podejmowane przez administrację działania. Na wykładnię tego pojęcia mają wpływ czynniki zewnętrzne, polityczne, społeczne, gospodarcze i konkretyzuje je sytuacja. Decentralizacja władzy, jako zrzeczenie się odpowiedzialności publicznoprawnej administracji rządowej za wykonywanie części zadań publicznych na rzecz podmiotów spoza administracji rządowej, powoduje „rozwarstwienie” interesu publicznego. Ze względu na upodmiotowienie społeczności lokalnych należy przyjąć koncepcję odrębności interesu lokalnego od interesu państwa.

Jakie przepisy regulują funkcjonowanie samorządu terytorialnego?

Przepisy dotyczące samorządu terytorialnego można znaleźć na różnych szczeblach hierarchii aktów prawnych.

Konstytucja

Samorząd ma dobre umocowanie w Konstytucji, gdzie szeroko uregulowane są m. in. cechy samorządu oraz ustalone podstawowe zasady samorządu, które muszą być szanowane w innych przepisach, np.:

zasada praworządności (praworządność polega na ścisłym stosowaniu prawa przez wszystkie organy państwowe, dla których powinno być podstawą działalności, oraz na przestrzeganiu prawa przez wszelkie organizacje społeczne i obywateli,
korporacyjny charakter,
zasada państwa unitarnego stanowiąca ograniczenie samodzielności samorządu,
zasada subsydiarności,
jawność działania,
demokratyczny charakter,
równość i adekwatność w finansowaniu samorządu.

Samorząd jest zatem instytucją konstytucyjną (co jest wymogiem europejskim). Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji zawarte w Konstytucji przepisy są najważniejsze („Konstytucja jest najwyższym prawem RP”) i jest możliwe bezpośrednie odwoływanie się do nich (art. 8 ust. 2). Jest to akt merytorycznie nadrzędny.

W Konstytucja traktuje samorząd jako materię ustawową i odsyła do ustawodawcy zwykłego jego uregulowanie, dla którego stwarza podstawy (reguły). Stąd też Konstytucja stanowi podstawę decentralizacji administracji. Decentralizacja władzy wykonawczej - w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej i sądowniczej państwa unitarnego - jest koniecznością. Art. 15 Konstytucji zobowiązując do decentralizacji władzy publicznej, zobowiązując zarazem do stworzenia terenowych struktur dla jej wykonywania.

Do podstawowych standardów państwa prawa (którym na mocy Konstytucji jest RP) należą:

istnienie podstawy prawnej dla wszystkich poczynań państwa wobec obywateli,
zagwarantowanie obywatelom przez państwo pewności tego prawa,
powstrzymywanie się państwa od wkraczania w sferę wolności osobistych oraz zagwarantowanie im bezpieczeństwa prawnego.

Konwencje międzynarodowe

Samorząd ma także oparcie w umowach (konwencjach) międzynarodowych.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (konwencja Rady Europy), dotycząca samorządu lokalnego (gminnego i powiatowego), została podpisana w Strasburgu w 27.06.1985 r.. Polska, jako pierwsza, ratyfikowała ją w całości (bez zastrzeżeń) 26.04.1993 r. (ogłoszona w 1994 r.). Teraz pojawiają się trudności w dostosowywaniu do niej polskiego prawa. Należy ona do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce (art. 87 ust. 1). Na mocy art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą. Karta i ustawy z reguły się uzupełniają. Można sprawdzić zgodność ustaw z Kartą za pomocą skargi do TK. Tytuł tej Konwencji w obowiązującym przekładzie jest nietrafny, jako że odnosi się ona wyłącznie do samorządu lokalnego (w Polsce - gminnego i powiatowego), a tytuł sugeruje szerszy zakres zastosowania.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia pewnych ogólnych reguł, m. in.:

ustawowej regulacji problematyki samorządu terytorialnego, w miarę możliwości również w konstytucji; Karta gwarantuje obecność samorządu w demokratycznym państwie
terytorialna administracja samorządowa ma oznaczać prawo i obowiązek obywateli do regulowania i kształtowania istotnych spraw publicznych zgodnie z wolą mieszkańców; administracja lokalna powinna być tak kształtowana (załatwiana), by sprawy lokalne były rozwiązywane w sposób zgodny z wolą mieszkańców (samorządny). Odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
prawo wybierania organów przedstawicielskich w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach; Organy samorządowe powinny mieć charakter demokratyczny.
do samorządu należeć mają wszystkie sprawy lokalne z wyjątkiem spraw przekazanych przez ustawy innym organom - domniemanie na rzecz samorządu, który ma być istotnym decydentem w sprawach lokalnych;
ochrona granic terytorialnych korporacji samorządowych, z możliwością ich zmiany przez wysłuchanie korporacji samorządowej, a w miarę możliwości - przeprowadzenie referendum (w sprawach organizacji terytorialnej samorządu ma decydować wola mieszkańców);
zapewnienie samorządowi swobody w kształtowaniu swych organów (struktury), a wybranym przedstawicielom (radnym) - niezależność;
ograniczenie nadzoru administracyjnego do środków uregulowanych w konstytucji lub ustawie (jasne kryteria nadzoru, precyzyjnie określony tryb i organy państwowe upoważnione do nadzoru i kontroli); nadzór ma być ograniczony tak, jak nad administracją zdecentralizowaną. Nadzór może ingerować w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych w ustawie i konstytucji i tylko przy użyciu kryterium legalności.
celowość działania może być przedmiotem nadzoru tylko w sprawach zleconych;
zabezpieczenie dochodów własnych i środków finansowych samorządu (zapewnienie trwałych, samodzielnych źródeł dochodów);
prawo współpracy korporacji samorządowych przy wykonywaniu wspólnych zadań, tworzenia w tym celu związków krajowych oraz na szczeblu międzynarodowym. Współpraca między jednostkami samorządu nie powinna napotykać na żadne prawne bariery. Korzystna jest również współpraca z administracją rządową, w tym pozioma.

Przyjęcie tych reguł oznacza akceptację podstawowych cech i gwarancji niezależności oraz samodzielności struktur samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego - i określającego ideę oraz istotę samorządu - "Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców" . Z końcowej części przepisu wynika wprost, że interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty.

Polskie ustawodawstwo samorządowe generalnie odpowiada standardom europejskim.

Ustawy

Konstytucja i Karta narzucają ustawodawcy standardy, same zawierają jedynie deklaracje bez szczegółowych uregulowań.

Ustawy samorządowe są ustawami organicznymi (regulują ustrój). Nie ma przeszkód, by ustawodawca dokonywał drobnych modyfikacji w ustawach szczegółowych.

Ocena ustaw samorządowych:

są - tzn. że powołany w Konstytucji samorząd ma konkretne podstawy w ustawach, w których są jednak niedobory,
nadmierna ilość ustaw (prawo ustrojowe ujęte jest w ok. 100 aktach pr.) odbiega od wzorca europejskiego, tj. stanu prawa skodyfikowanego; Nie potrzebne są statuty.
ustawy nie są z sobą zsynchronizowane i niespójne (np. różne znaczenia pojęć). Nowelizacja z 11.I.2000 r. dąży do ujednolicenia. Szukanie analogii jest niebezpieczne w takich warunkach i w pr. publicznym stosowanie analogii jest niedopuszczalne. Przy interpretacji przepisów prawodawcę należy traktować jako racjonalnie działającego. Według Konstytucji samorząd jest formą decentralizacji (np. pr. do samodzielnego regulowania spraw lokalnych) - to powinno być rozwinięte w ustawie;
ustawy szczegółowo określają działalność samorządu i regulują sprawy lokalne - są to kazuistyczne przepisy. Ustawodawca ma opory w samoograniczeniu się na rzecz samorządu. Uchylono już przynajmniej rozporządzenie o wzorcowym statucie powiatu.

Ustawodawstwo zwykłe dotyczące samorządu terytorialnego obejmuje dwie grupy:

ustawy ustrojowe - regulujące organizację i funkcjonowanie poszczególnych j.s.t.; przewidują zbliżony kształt prawny nadzoru nad wszystkimi szczeblami samorządu terytorialnego;
inne ustawy – ustawy szczegółowe z zakresu różnych dziedzin życia.

Prawo miejscowe

Samorząd terytorialny może, na podstawie i w granicach ustaw, stanowić prawo miejscowe, powszechnie obowiązujące. Jest to element decentralizacji władztwa publicznego. Społeczności lokalna poprzez swoich przedstawicieli albo w drodze referendum stanowią akty prawa miejscowego, które na mocy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy prawa miejscowego mają ograniczony terytorialnie zasięg i pochodzą od organów o terytorialnie ograniczonym zakresie działania.

Prawo miejscowe określa powinności, uprawnienia dla ogółu mieszkańców danego terenu. Prawo miejscowe nie stanowi wyłomu (wyjątku w konstytucyjnej zasadzie państwa unitarnego (jeden ustawodawca), gdyż jest to prawo jedynie wykonawcze w stosunku do ustawy (wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego) i przejaw działalności administracyjnej (wykonawczej).

Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika negatywne domniemanie kompetencji, w tym kompetencji prawotwórczych samorządu. Samorząd stanowić ma zatem jedynie element administracji publicznej, wyjątkowo ustawy dają mu podstawy do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, np.:

art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej,
ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym - rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
ustawa o handlu - gmina może ustalić godziny otwarcia placówek handlowych.

Prawo miejscowe wymaga podstawy ustawowej - z reguły jest to ustawa szczegółowa, a wyjątkowo ustawa samorządowa (art. 40 ust. 2 i 3 ustawy gminnej oraz art. 41 ust. 1 ustawy powiatowej). Kompetencje prawotwórcze samorządu terytorialnego niczym nie różnią się od kompetencji administracji rządowej. Samorząd jest formą decentralizacji administracji.

Zgodnie z art. 7 („organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”) i art. 94 Konstytucji tylko szczegółowe upoważnienie może być podstawą stanowienia prawa miejscowego. W 3 ustawach samorządowych występuje generalne stwierdzenie, że ustrój j.s.t. reguluje statut, ale już w tych samych ustawach jest kilka uregulowań dotyczących ustroju. Zatem jest to niewystarczające stwierdzenia i jeżeli ustawa milczy w sprawie procedury stanowienia prawa, to gmina nie może ustalać odrębnej procedury. Tylko szczegółowa ustawa daje pełną legitymację do stanowienia prawa przez samorząd; przepis ogólny jest niewystarczający i nie daje takiej legitymacji - wydane na jego podstawie przepisy są nieważne. Zgodnie z Konstytucją (gł. art. 30) administracja nie może ograniczać swobód i wolności człowieka bez szczegółowego upoważnienia ustawowego.

Przedmiotem przepisów miejscowych może być:

prawo materialne (akty wykonawcze),
przepisy porządkowe,
przepisy proceduralne co do zasady nie, ale np. określenie obowiązków co do udostępniania dokumentów,
przepisy ustrojowe (statuty).

Akty prawa miejscowego są prawem powszechnie obowiązującym na oznaczonej części terytorium państwa, stanowionym przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Przepisy prawa miejscowego można podzielić na:

akty wykonawcze,
przepisy porządkowe,
statuty.

Samorząd ma korporacyjny charakter (korporacje mają prawo regulować swoje wewnętrzne sprawy), ale występuje tu możliwość nadużycia władztwa publicznego, bo samorząd stanowi wyjątkowy - przymusowy - związek korporacyjny. Statut nie jest właściwy dla regulacji praw i obowiązków obywateli. Statut ma charakter ustrojowy i nie powinien zawierać przepisów materialno-prawnych. Statut ma regulować:

organizację wewnętrzną i tryb pracy organów samorządu;
zasady tworzenia klubów radnych (art. 19 u. o s.pow.);
zasady nawiązywania stosunku pracy (art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych);
ustalenie specjalnego upoważnienia do zawierania umów - składania oświadczenie woli (tylko w gminie - art. 46 ust. 1 u.o s.g.);
zasady tworzenia jednostek pomocniczych gminy, zakres ich czynności i zasady gospodarki finansowej (art. 51 ust. 3).

W statucie nie ma być mowy o prawach i obowiązkach mieszkańców. Statut tak, jak inne uchwały stanowi regulację tylko w sprawach określonych w ustawach.

Do stanowienia prawa miejscowego (w formie uchwał) właściwe są:

rada lub sejmik, za którymi przemawia domniemanie kompetencji prawotwórczych; wyjątki:
zarząd,
ograniczenia: obowiązek uzgodnienia z organem kontroli, czy uzyskania zgody (np. zgoda kuratora na zamknięcie szkoły);
wyjątkowo: referendum (tzn. organ jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu funkcjonalnym).

Brak jest definicji przedmiotu prawa miejscowego, gdyż zależy on od podstaw prawnych. Podstawową formą aktów prawa miejscowego jest uchwała, gdyż wydawane są przede wszystkim przez organy kolegialne (rada, zarząd).

Sposób ich (obligatoryjnej) promulgacji określa ustawa z 2005 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Akty prawa miejscowego ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe zaś dodatkowo ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Zasadą jest, że akty prawne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że ustawa lub sam przepis stanowi inaczej.

Akty prawa miejscowego stanowią wyraz decentralizacji. Ta działalność prawotwórcza samorządu nie jest przejawem autonomii, lecz ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw.

Przepisy porządkowe wydawane są w celu uregulowania spraw wcześniej nie uregulowanych. Ustawy blankietowe upoważniają do wydawania uchwał porządkowych, w celu ochrony życia, zdrowia, mienia obywateli, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w przypadku powiatu także ochrony środowiska. Podstawa prawna znajduje się w przepisach szczególnych (ustrojowych). Nie jest to prawotwórstwo autonomiczne, lecz wyraz decentralizacji i występuje tu wyraźne podesłanie do ustaw. Oznacza to zdecentralizowanie wykonywania prawodawstwa wykonawczego.

Prawotwórstwo wykonawcze samorządu terytorialnego oznacza, że kompetencje prawodawcze są ograniczone i wymagają zgody pewnego organu. Ma ono na celu usprawnienie decentralizacji.

Podstawową rolę odgrywa rada/sejmik wojewódzki - domniemanie. W niektórych sprawach może wypowiadać się tylko referendum (samoopodatkowanie). Referendum może być przeprowadzone w każdej sprawie, w której właściwy jest organ samorządu terytorialnego.

Zarząd może wydać uchwałę tylko na podstawie szczególnego przepisu. Głównie zarząd pełni rolę projektodawcy uchwał rady. Zarząd nie stanowi alternatywy dla uchwał rady, ale kształtuje ich treść, gdyż ma wyłączną (oprócz referendum lokalnego) inicjatywę uchwałodawczą.

Akty normatywne cechuje generalność i abstrakcyjność. Skierowane są do nieoznaczonej liczby adresatów (aczkolwiek norma może wskazywać adresata) oraz „nie konsumują się” poprzez jednokrotne ich zastosowanie. Są jednostronnym oświadczeniem woli organu je stanowiącego i zawierają normy postępowania. Mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, tzn. że wiążą nie tylko mieszkańców danego terytorium, ale również osoby na tym terytorium przebywające. Do swojej ważności wymagają wydania przez organ właściwy w formie i trybie przepisanym prawem.

Uzasadnieniem przyznania organom samorządu terytorialnego możliwości wydawania aktów normatywnych jest ich znajomość specyfiki lokalnej, możność szybkiej reakcji na zaistniałą sytuację, skrócenie okresu oczekiwania na wydanie aktu prawnego oraz zasada partycypacji społecznej w sprawowaniu władzy.

Podstawa prawna:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483);
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst pierwotny: Dz. U. 1990 r., Nr 16, poz. 95; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.);
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 578; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.);
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst pierwotny: Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 576; tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.);
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst pierwotny: Dz. U. 2000 r., Nr 62, poz. 718, tekst jednolity: Dz. U. 2005 r., Nr 190, poz. 1606, ze zm.)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl