Nakładanie kar administracyjnych

Kary administracyjne mają być adekwatne do naruszenia prawa

Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw wprowadziła wiele istotnych zmian w procedurze administracyjnej. Do podstawowych celów tej nowelizacji należało zapewnienie adekwatności kar administracyjnych do naruszenia prawa.

Nowelizacja wprowadza również ogólne zasady dotyczące admini­stracyjnych kar pieniężnych, tzn. sankcji finansowych nakładanych decy­zją administracyjną.

Materia kar jest „rozrzucona” w przepisach szczegółowych (np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony konsumentów i w wielu innych ustawach). Brak jest jednolitych standardów, zwłaszcza że regulacje poszczególnych ustaw są często fragmentaryczne. Niejednokrotnie przepisy nie zawierają wytycznych, którymi organ powinien się kierować wymierzając kary. W wie­lu kategoriach spraw brakuje też regulacji, które pozwalają na odstąpienie od jej nałożenia. Powoduje to, że w praktyce kary administracyjne okazują się czasem bardziej dotkliwe niż sankcje karne.

Najważniejsze z nowych rozwiązań:

• wskazanie okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę wy­mierzając wysokość kary,
• określenie sytuacji, w których organ może albo musi odstąpić od kary,
• wprowadzenie zasady, zgodnie z którą strona nie może być ukarana, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej,
• uregulowanie terminów przedawnienia nakładania i egzekucji kar,
• określenie zasad udzielania ulg w zapłacie kar.

Od 1 czerwca 2017 r. obowiązują jednolite standardy wymierza­nia i nakładania kar, a także udzielania ulg w ich wykonaniu. Ma to zapewnić odpowiednią do rodzaju i wagi naruszenia prawa reakcję organów na nie­przestrzeganie obowiązków administracyjnych. Chodzi o zapewnienie adekwatnych kar administracyjnych.

Zobacz także: Czy siła wyższa zawsze wyłącza odpowiedzialność?

W jaki sposób organ powinien wymierzać karę i odstępować od jej nałożenia?

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) określiła okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwa­gę, wymierzając karę administracyjną pieniężną oraz sytuacje, w których or­gan musi albo może odstąpić od nałożenia kary.

Przez wymiar kary administracyjnej należy rozumieć decyzję co do wyso­kości kary, podjętą w ramach uznania organu. Wymiar kary zachodzi więc w przypadkach, kiedy przepisy określają wysokość kary administracyjnej „widełkowo” (np. w wysokości od 3 tys. do 10 tys. złotych) albo przez określenie maksymalnej wysokości kary (np. do 10 tys. złotych).

Przykład:

Uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wią­żących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 10 tys. złotych (wg art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych).

Jeśli przepis prawa określa wysokość kary w sposób sztywny (bezwzględny), to organ nie ma prawa obniżenia wysokości tej kary, bio­rąc pod uwagę dyrektywy wymiaru kary administracyjnej (np. niski stopień przyczynienia się strony bądź brak korzyści).

Przykład:

Rolnik wytwarzający biopaliwa ciekłe na własny użytek, który wytworzył biopaliwa ciekłe w ilości przekraczającej roczny limit podlega karze pieniężnej w wysokości 15 tys. złotych (wg art. 33 ust. 8 pkt 3 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych).

Niezależnie od sposobu określenia w przepisach wysokości kary, możliwe jest zaś zastosowanie przepisów o odstąpieniu od jej nałożenia.

Okoliczności, które należy rozważyć przy wydawaniu decyzji w przedmiocie kary administracyjnej pieniężnej:

• przy nakładaniu kary - dot. wszystkich kar pieniężnych - organ musi zdecydować, czy należy ukarać stronę:
  • organ musi odstąpić od kary, gdy: waga naruszenia jest znikoma a strona zaprzestała naruszenia, bądź też strona została prawomocnie ukarana za to samo zachowanie i spełnione są cele kary administracyjnej 
  • organ może odstąpić od kary, gdy: strona usunęła naruszenie lub powiadomiła właściwe podmioty o tym naruszeniu, a jednocześnie spełnione zostaną cele kary administracyjnej  
• przy wymierzaniu kary - dot. kar pieniężnych określonych jako kwota „od-do” albo przez wskazanie kwoty maksymalnej - przy określaniu wysokości kary należy wziąć pod uwagę:
  • jaka jest waga i okoliczności naruszenia prawa, 
  • jak często dochodziło do niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju w przeszłości,
  • czy sprawca był już karany za to samo zachowanie (za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie czy wykroczenie skarbowe),
  • czy osoba, której wymierzana jest kara administracyjna, przyczyniła się do powstania naruszenia prawa, a jeżeli tak, to w jakim stopniu,
  • czy podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa,
  • czy osiągnęła korzyść lub uniknęła straty w związku ze swoim zachowaniem, a jeśli tak, to jaka była jej wysokość,
  • warunki osobiste, czyli sytuację materialną, rodzinną strony (w przypadku osoby fizycznej). 

Organ musi odstąpić od nałożenia kary, gdy spełniony jest przynajmniej jeden z następujących warunków:

• waga naruszenia prawa jest znikoma (np. nie została wyrzą­dzona szkoda ani zagrożenie dla innych osób, nie ucierpiało chronione do­bro prawne, m.in. środowisko naturalne), a strona zaprzestała zachowania, które naruszało prawo,
• strona za to samo zachowanie już została ukarana – karą administracyj­ną pieniężną (np. na podstawie innych przepisów) albo prawomocną karą w rozumieniu przepisów karnych lub karnoskarbowych (w tym – za wy­kroczenie) i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jeżeli powyższe okoliczności nie są spełnione (np. stopnia szkodliwości zacho­wania, które podlega ukaraniu, nie można uznać za znikomy), ale biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy usunięcie skutków naruszającego prawo zachowania strony spowoduje, że cele kary będą osiągnięte, to organ może wyznaczyć stronie termin na podjęcie odpowiednich działań – tzn. usu­nięcie skutków naruszenia albo termin i sposób powiadomienia o stwierdzo­nym naruszeniu. Jeśli postanowienie to zostanie wykonane – organ również winien odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Strona ma więc prawo oczekiwać, że organ, który zamierza obciążyć ją karą pie­niężną, rozważy możliwość odstąpienia od jej nałożenia. Jeżeli organ nie odstąpi od nałożenia kary, a kara określona jest w przepi­sach widełkowo („od-do”) albo wskazana jest tylko jej górna granica, to strona ma prawo oczekiwać, że ustalając wysokość kary, organ weźmie pod uwa­gę okoliczności wskazane w znowelizowanych przepisach.

Przykład:

W przypadku kary za przekroczenie poziomów hałasu organ powinien uwzględnić, że strona nie osiągnęła korzyści z tego tytułu oraz dobrowolnie podjęła działania zmniejszające hałas do granic dopuszczalnych.

W uzasadnieniu decyzji organ powinien wyjaśnić stronie, dlaczego wymierzył karę w danej wysokości.

Zobacz także: Odwołanie od decyzji - Jak napisać i w jakim terminie?

Jakie są zasady udzielenia ulg w wykonaniu kar administracyjnych?

Nowe przepisy K.p.a. wprowadziły także przejrzyste zasady udzielenia przez organ ulg w wykonaniu kar administracyjnych. Chodzi o uzasadnione waż­nym interesem strony lub interesem publicznym przypadki, gdy możliwe będzie odroczenie terminu wykonania kary, rozłożenie jej na raty bądź jej umorzenie.

Udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (tj. ulgi w zapłacie kary) jest możliwe z uwagi na ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Gdy taka systuacja wystąpi, ogran może:

• odroczyć termin wykonania kary lub rozłożyć ją na raty, 
• odroczyć wykonanie kary zaległej lub rozłożyć ją na raty albo 
• umorzyć karę w całości lub w części bądź 
• umorzyć odsetki za zwłokę w całości lub w części.

Po zakończeniu postępowania w sprawie nałożenia lub wymierzenia kary strona może więc starać się o to, by organ udzielił jej ulgi w jej wykonaniu, czyli np. umorzył karę, którą na nią nałożył albo rozłożył ją na raty. Musi ona złożyć do organu odrębny wniosek w tej sprawie.

Jakie terminy prze­dawnienia kar obowiązują?

W wyniku nowelizacji K.p.a. uregulowane zostały też terminy prze­dawnienia nałożenia i egzekucji kary. Jeśli upłynęło 5 lat od dnia naru­szenia prawa albo od wystąpienia skutków naruszenia (w zależności od cha­rakteru deliktu administracyjnego), to nie można już nałożyć administracyjnej kary pieniężnej. Jeżeli zaś upłynął okres 5 lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana, to nie można wszcząć egzekucji w przedmiocie kary administracyjnej.

Jakie jeszcze ogólne zasady dotyczą kar administracyjnych? 

Nowelizacja K.p.a. wprowadziła także zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu (tj. nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a wszczęte umarza się, jeżeli stwierdzone zostanie działanie siły wyższej).

Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, tzn. niezależne od strony, niemożli­we (bądź prawie niemożliwe) do przewidzenia, oraz takie, którego skutkom nie można zapobiec.

Przykładem jest działanie sił przyrody – jak powódź czy pożar. Aby przyjąć brak podstaw do ukarania, musi zachodzić związek przy­czynowo-skutkowy między naruszeniem prawa a zdarzeniem uznanym za siłę wyższą.

Przykład:

Niezłożenie przez przedsiębiorcę w terminie informacji (kary za brak informacji w terminie przewidziano np. w Prawie energetycznym) w razie, gdy w tygodniu, w którym upływał termin urząd właściwy do przyjęcia informacji od przedsiębiorcy nie był czynny dla petentów z powo­du powodzi.

Jeśli w okresie od naruszenia prawa do wydawania decyzji w sprawie kary zmieniły się przepisy będące podstawą do nałożenia kary, to organ powinien stosować ustawę nową. Jeśli jednak zmiana przepisów jest niekorzystna dla strony (w szczególności – zwiększyła się surowość kary), to należy stoso­wać stare przepisy.

Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej nalicza się odsetki za zwłokę jak dla zaległości podatkowej (obecnie – 8%), chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zasady ogólne K.p.a. a przepisy odrębne

Ogólne przepisy K.p.a. dotyczące wymierzania, nakładania kar i udzielania ulg w ich wykonaniu nie znajdą zastosowania w tych sprawach, co do których obowiązują przepisy odrębne regulujące te kwestie w poszczegól­nych procedurach.

Można wyróżnić następujące aspekty (elementy) nowych regula­cji K.p.a. dotyczących kar administracyjnych:

1. przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia,
3. terminy przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
4. terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5. odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6. udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Jeżeli przepisy szczególne regulują tylko niektóre z powyższych aspektów stosowania kar administracyjnych pieniężnych, to w pozostałym zakresie powinny znaleźć zastosowanie przepisy K.p.a. (chyba że przepisy szczegól­ne odsyłają w zakresie nieuregulowanym do Ordynacji podatkowej).

Przykłady:

Do kar pieniężnych określonych w ustawie o efektywności energetycznej stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej – ozna­cza to, że udzielanie ulg następuje na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie kar za naruszenie przepisów o ochro­nie środowiska następuje na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska – nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy K.p.a.

 Ustawa o odpadach wskazuje, że przy ustalaniu wysokości kary za naru­szenie jej przepisów wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględ­nia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowi­sko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia – nie stosu­je się dyrektyw wymiaru kary z K.p.a.

Na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych minister właściwy do spraw gospodarki może nałożyć na biuro informacji gospodarczych karę pieniężną w wysoko­ści nieprzekraczającej 120 tys. złotych. Nie określono przesłanek miarko­wania wysokości nakładanej kary – stosuje się przepisy K.p.a.

Prezes URE może odstąpić od nałożenia kary za naruszenie Prawa ener­getycznego, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot za­przestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek (wg art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego) – przepisy Prawa energetycznego o odstąpieniu wyłą­czają przepisy KPA w tym zakresie.

W Prawie geologicznym i górniczym przewidziano możliwość nałożenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów, nie określono przy tym terminów przedawnienia i egzekucji kary – stosuje się przepisy o przedawnieniu z K.p.a.

Kary pieniężnej nałożonej za naruszenie przepisów ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nie pobiera się po upływie 3 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o nałożeniu kary – nie stosuje się przepisów o przedaw­nieniu egzekucji kary z K.p.a.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej nakładanej wobec kwalifikowa­nego dostawcy usług zaufania minister właściwy do spraw informatyzacji uwzględnia zakres, czas trwania i skutki naruszenia wymagań, o których mowa w przepisach o usługach zaufania (wg art. 48 ustawy o usługach zaufa­nia oraz identyfikacji elektronicznej) – nie stosuje się dyrektyw wymiaru kary z K.p.a.

Podstawa prawna:

• ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.).

A.J.
Zespół e-prawnik.pl