Legitymacja do zaskarżenia aktu prawa miejscowego – programu ochrony powietrza

1 lipca 2021 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie (sygn. akt SK 23/17) w sprawie skargi konstytucyjnej J. S. dotyczącej legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego – programu ochrony powietrza.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny?

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 oraz z 2021 r. poz. 1038), rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie zapadło większością głosów.

Zdanie odrębne do wyroku zgłosili: sędzia TK Krystyna Pawłowicz i sędzia TK Michał Warciński.

Argumentacja TK

Trybunał rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, że skarżąca zakwestionowała art. 90 ust. 1 u.s.w. rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny. Nie jest to treść zawarta wprost w art. 90 ust. 1 u.s.w., lecz ukształtowana w praktyce jego stosowania. Trybunał, co do zasady, nie ocenia aktów stosowania prawa i nie przysługuje mu także kompetencja do dokonywania powszechnie wiążącej interpretacji prawa. Jednak w swym orzecznictwie TK dopuszczał wielokrotnie, że pod pewnymi warunkami, możliwa jest ocena konstytucyjności treści normatywnych nadanych przepisowi prawa przez praktykę jego stosowania, a to wówczas, gdy określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takim przypadku uznać należy, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe.

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne było, że zakwestionowana przez skarżącą wykładnia art. 90 ust. 1 u.s.w. jest ugruntowana i znajduje potwierdzenie w praktyce orzeczniczej. Sądy administracyjne przyjmują powszechnie, że to konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego jest źródłem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Musi on wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zakwestionowanym aktem prawa miejscowego a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny oraz rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały.

Warunkiem skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ samorządu województwa jest więc wykazanie, że wywołuje on dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Ponieważ sąd administracyjny kwestię tę rozstrzyga w pierwszej kolejności, nawet ewentualna sprzeczność uchwały organu samorządu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Wynika z tego również, że nie istnieje – w świetle obecnych, utrwalonych poglądów orzecznictwa i doktryny – możliwość zakwestionowania aktu prawa miejscowego jakim jest program ochrony powietrza. Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi, co miało miejsce w sytuacji skarżącej.

Skarżąca domagała się ustalenia takiego rozumienia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który pomijałby obowiązek wykazania interesu prawnego, uznając jednocześnie niezgodność obecnego stanu prawnego z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał przypomniał, że zastosowanie gwarancji wynikających z prawa do sądu uzależnione jest zawsze od tego, czy rozpatrywane zagadnienie można powiązać z pojęciem „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie to było dotychczas wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Trybunału i rozumiane jest na gruncie konstytucyjnym w sposób autonomiczny. Nie można go interpretować jedynie przez odwołanie się do podobnych pojęć funkcjonujących na poziomie ustawowym w ramach procedury karnej, cywilnej czy administracyjnej. Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że w sferze przedmiotowej prawo do sądu dotyczy możliwie najszerszego zakresu spraw rozpatrywanych przez sądy w związku z ich podstawową funkcją – sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. W tym sensie zakres normowania art. 45 ust. 1 Konstytucji, jeśli chodzi o zastosowane przez ustrojodawcę pojęcie „sprawy”, obejmuje te wszystkie spory prawne, które dotyczą istoty funkcji sądowego wymiaru sprawiedliwości.

Nie ulegało wątpliwości, że zaskarżony przepis ustawy o samorządzie województwa, podobnie zresztą jak odpowiadające mu przepisy zawarte w pozostałych ustawach samorządowych, daje możliwość sądowej kontroli aktów prawa miejscowego każdemu, kto spełni wynikające z tego przepisu przesłanki. Tym samym – z mocy ustawy – kontrola prawotwórczej działalności organów samorządowych ma status „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny ocenił zatem, czy tak wykreowana „sprawa” spełnia standard określony w tym przepisie.

Na tle powyższych ustaleń Trybunał stwierdził, że proponowana przez skarżącą interpretacja kwestionowanego przepisu nie może zostać zaakceptowana. Wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji istota sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki wiąże się w sposób konieczny z rozpatrzeniem przez sąd konkretnej, indywidualnej sprawy, wniesionej przez podmiot niepubliczny lub też przeciwko podmiotowi niepublicznemu. Skarżąca w istocie domaga się przyznania prawa do ingerowania w postępowanie wewnątrz administracji. W ocenie składu orzekającego nie mieści się to w gwarancjach wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ w zakresie ochrony gwarantowanej tym przepisem nie mieszczą się spory, których stroną nie byłby chociaż jeden podmiot prawa prywatnego.

Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto, wskazany przez skarżącą jako kolejny wzorzec kontroli, art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego znaczenie polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw. Jak jednak wyżej zostało przez Trybunał wywiedzione, kwestionowany art. 90 ust. 1 u.s.w., prawa do sądu nie narusza. Tym bardziej więc nie może naruszać art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza wykazała, że żądanie skarżącej byłoby również nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa. Prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty były zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego, a inne nie.

Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał zwrócił uwagę również na problem, który leżał u podstaw postępowania administracyjnego w sprawie skarżącej, czyli zaskarżalność programu ochrony powietrza, Wskazać należy, że projekt programu przygotowuje zarząd województwa, na podstawie danych przekazanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a następnie przedstawia go do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom. Po przeprowadzeniu procedury opiniodawczej sejmik województwa ustala, w drodze uchwały, program ochrony powietrza. Przygotowanie programu ochrony powietrza jest de facto realizowane między organami administracji, wyznaczając dla nich odpowiednie kompetencje. Związek między kwestionowanym aktem prawnym – programem ochrony powietrza – a naruszeniem interesu prawnego skarżącej będzie w takim przypadku zawsze pośredni, ponieważ nie czyni on skarżącej jego adresatem. 

Udział społeczeństwa w procesie tworzenia programów ochrony powietrza ma gwarantować art. 91 ust. 9 prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym zarząd województwa zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza. Jednak ustawodawca nie określił przepisów regulujących procedurę tego udziału. W przypadku, gdy program ochrony powietrza podlega obowiązkowi przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zapewnienie udziału społeczeństwa w trakcie tej procedury może zostać uznane za spełniające wymagania komentowanego przepisu. Natomiast w sytuacji, gdy program ochrony powietrza nie jest poddawany procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, określenie sposobu prowadzenia konsultacji należało będzie do zarządu jako organu właściwego do ich przeprowadzenia. Trybunał zwrócił uwagę, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana dla tych programów, które wyznaczają ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jednak praktyczna możliwość udziału społeczeństwa w przygotowaniu programu ochrony powietrza jest niewielka. 

TK zauważył ponadto, że ze wskazanej przez skarżącą dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50 z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy nie wynika obowiązek zapewnienia przez państwo członkowskie możliwości zaskarżenia programów ochrony powietrza przez każdego mieszkańca strefy objętej programem. Zwrócił jednak uwagę, że na celowość takiego rozwiązania wskazał pośrednio TSUE w wyroku z 19 listopada 2014 r., (sprawa C-404/13). 
Stanowisko TSUE nie stanowiło jednak podstawy do rozszerzenia zakresu stosowania art. 90 ust. 1 u.s.w. Trybunał zwrócił uwagę, że art. 23 ust. 1 Dyrektywy jest kierowany do państw członkowskich i nakłada na nie określone obowiązki. Nie wynika z niego natomiast, że programy ochrony powietrza uchwalane na poziomie województwa muszą nakładać określone obowiązki lub przyznawać uprawnienia mieszkańcom strefy objętej planem.

Na marginesie Trybunał zwrócił uwagę, że stwierdzenie konstytucyjności art. 90 ust. 1 u.s.w. nie zmienia faktu, iż leżący u podstaw niniejszej sprawy problem odpowiedniego ukształtowania prawnych procedur gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniach prowadzących do uchwalenia programów ochrony powietrza, winien być przez ustawodawcę ponownie rozważony. Choć Dyrektywa nie wymaga wprowadzenia drogi sądowej w postępowaniach dotyczących programów ochrony powietrza to jednak nie można pominąć cytowanego wyżej stanowiska TSUE. Trybunał Konstytucyjny nie przesądza, jaka winna być adekwatna reakcja ustawodawcy w tym zakresie. Podkreślenia jednak wymaga, że wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska nakazuje władzom publicznym przede wszystkim art. 74 ust. 4 Konstytucji. Niewątpliwe jest, że działania m.in. skarżącej, w kontekście ułomnych gwarancji wynikających z art. 91 ust. 9 prawa ochrony środowiska i dyrektywy wynikającej z art. 74 ust. 4 Konstytucji, zasługują na wsparcie ustawodawcy.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl