Opłaty za pobyt w DPS trzeba ustalić w decyzji

Z art. 61 ust. 1 i 2 wynika m.in., że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu),
2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (jeśli posiadają dochód na osobę wyższy niż 300% kryterium dochodowego pomocy społecznej),
3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej 

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Za tym poglądem - zdaniem NSA - przemawiają następujące argumenty.

NSA zwrócił uwagę na stosowane przez ustawodawcę pojęcia, takie jak: "obowiązani do wnoszenia opłaty"(art. 61 ust. 1), "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" (art. 61 ust. 2a), "osoby wnoszące opłatę" (art. 64), "osobę zobowiązana do wnoszenia opłaty" (art. 64a), "w przypadku niewywiązywania się osób... z obowiązku opłaty" (art. 61 ust. 3), które nie mają jednoznacznego znaczenia. Pojęcia te używane są w różnym znaczeniu, mogą bowiem oznaczać powstanie z mocy ustawy stosunku prawnego między osobami połączonymi takimi zdarzeniami prawnymi jak: zawarcie małżeństwa, czy też pozostawanie w określonym stosunku pokrewieństwa, który jest podstawą obowiązku polegającego na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli wystąpi taka potrzeba i spełnione zostaną przesłanki ustawowe, a mogą również dotyczyć sytuacji w których ustalona została zarówno osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty jak i wysokość opłaty. Należy zatem zauważyć, że pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64, mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalona została zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata. W takiej sytuacji sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy "w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu społecznej" należy odnosić do sytuacji, w której ten obowiązek ustawowy przekształcił się w zobowiązanie konkretnej osoby do wnoszenia ustalonej opłaty, bowiem tylko wówczas będzie można stwierdzić, czy osoby te wywiązują się, czy nie wywiązują się z zobowiązania. Oznacza to, że małżonek, zstępni i wstępni należą z mocy prawa do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, natomiast stosowne żądanie do realizacji tego obowiązku pojawi się dopiero w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Zaistnienie tych ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Stąd też obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale rozumiany jako zobowiązanie do wniesienia opłaty, czyli realizacja konkretnego obowiązku w związku z zaistnieniem przesłanek ustawowych nie może powstać z mocy samego prawa. Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również powoływany już wcześniej § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 19 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12).

Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Nadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2a ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku zgodnie z ust. 2c art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem NSA, z przedstawionych regulacji jednoznacznie wynika: po pierwsze, że ta forma stosowania prawa, jaką jest umowa, nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, a po drugie osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może być również osoba niewymienione w ust. 2, a więc osoba którą ustawodawca nie objął obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym przypadku zobowiązanie do ponoszenia opłaty może wynikać wyłącznie z zawartej umowy. Dostrzegamy tym samym, że tylko w stosunku do osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc małżonka, zstępnych i wstępnych ustalenie osoby (osób) zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz wysokość tej opłaty może nastąpić zarówno na podstawie decyzji administracyjnej jak i umowy. Jak wskazywano, umowa zawierana jest w trybie art. 103 ust. 2 ustawy zgodnie tym przepisem, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów o których mowa w art. 64. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, należy - według NSA - zgodzić się z stanowiskiem wedle którego umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy służy skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ma swe źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku nie decyduje sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. To z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy wynika kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty jak również sama wysokość tej opłaty. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty, to z treści art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, zawarcie takiej umowy na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (I. Sierpowska, komentarz do art. 103 ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014). Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście decyzja administracyjna nie może mieć zastosowania do osób, o których mowa w art. 61 ust. 2a, a więc tych osób niewymienionych w ust. 2, a które mogą na podstawie umowy zobowiązać się do ponoszenia opłat. Analizując stan prawny dotyczący formy, w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat spośród: małżonka, zstępnych, wstępnych, NSA stwierdził więc, że może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej lub umowy.

Dlatego też w podjętej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny użył spójnika alternatywy zwykłej "lub", a nie wyrażenia "a także" zawartego we wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. Uzasadniając powyższą zmianę, należy wskazać, że spójniki logiczne są w klasycznym rachunku zdań oznaczane symbolami, podobnie jak zmienne zdaniowe, które reprezentują zdania w sensie logicznym. Spójniki logiczne mają swoje wykładniki leksykalne – sposób czytania w języku naturalnym. Poszczególnym spójnikom przypisane są na gruncie języka potocznego określone słowa bądź wyrażenia. Wykładnikami leksykalnymi funktora koniunkcji są: i, oraz, a, a także, jak również, pomimo, że, chociaż (tak. T. Widła, D. Zienkiewicz: Logika. Warszawa 2011, s. 113). Warunkiem wystarczającym i jednocześnie koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych.

Natomiast jako przykłady wykładników leksykalnych spójnika alternatywy zwykłej podawane są takie słowa, jak: lub, bądź, albo. W przypadku alternatywy zwykłej zdania składowe dopełniają się wzajemnie, warunkiem prawdziwości alternatywy jest prawdziwość choćby jednego argumentu zdaniowego, prawdziwość obu zdań składowych nie jest konieczna (por. Z. Ziembiński: Logia praktyczna. Warszawa 1994, s. 79).

Ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.

Powyższe rozważania dotyczące wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przypominają rozwiązania zawarte w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tą istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, z zakresu prawa publicznego, nie mniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 k.r.o. stanowi: w § 1 Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś w § 2 krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjnych w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa, czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, to w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie.

Nadto za poglądem, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej, lub zawarcia umowy, przemawia rozwiązanie zawarte w art. 64 ustawy, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania zgodnie z którym, obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby między innymi niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Z treści art. 64 wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 64 ustawy sprawia, że osobie, która je uzyskała nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy.

Przyjęcie tym samym poglądu, że obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, bez ustalania osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowy, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy praktycznie nie mogłaby być stosowana. Jak podnosi I. Sierpowska, w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie IV z 2017 r.), z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy.

Rozważenia również wymaga przyjęte w ustawie rozwiązanie dotyczące możliwości żądania przez gminę zwrotu wydatków z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Dla rozważenia tego zagadnienia istotne jest nie tylko rozwiązanie zawarte w art. 104 ust. 3 ustawy, ale również rozwiązanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy. To ten ostatni przepis zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Odnosząc się do powyższego rozwiązania należy zwrócić uwagę, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie niewywiązywania się wskazanych osób z obowiązku opłaty należy odnosić do takiej sytuacji w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, to żądanie gminy powinno być skierowane do tej osoby, która była zobowiązana do ponoszenia tej opłaty i tego zobowiązania nie wykonała. Trudno bowiem - w opinii NSA - zaakceptować taką sytuację, w której gmina z żądaniem zwrotu mogłaby wystąpić do jakiejkolwiek osoby z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, z samego faktu, że znajduje się w wskazanym kręgu.

Ta materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat zawarta w art. 61 ust. 3 ustawy znajduje swoją formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 ustawy zgodnie z którym wysokość należności, o których mowa w ust. 1 podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej. Stąd też rozważenia wymaga problematyka dotycząca decyzji ustalającej należność podlegającą zwrotowi. Z kolei, jak wynika z art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś dalsze ustępy art. 104 regulują między innymi: możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (ust. 4), kwestię przedawnienia należności, przerwy w biegu przedawnienia (ust. 5 i 6), termin po upływie którego nie wydaje się decyzji o zwrocie należności (ust. 7). Regulacja zawarta w art. 104 ustawy ma charakter ogólny, albowiem jak wynika z zakresu przedmiotowego określonego w ust. 1 dotyczy różnych należności, opłat, czy też nienależnie pobranych świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej, które podlegają zwrotowi. O tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi, czy też pobrane świadczenie jest nienależne rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne, to w tych przepisach zawarta jest materialnoprawna podstawa zwrotu. Natomiast formalnoprawną podstawą tego zwrotu jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 ust. 3, realizacja tego zwrotu będzie następowała w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o przepis art. 104 ust. 3 ustawy jest podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, tak jak każda decyzja administracyjna musi wskazywać adresata decyzji, którym w tym przypadku jest osoba zobowiązana do zwrotu określonych należności w określonej wysokości. Należy jednak podkreślić, że krąg osób zobowiązanych do zwrotu określonych należności, czyli potencjalni adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy determinowany jest art. 104 ust. 1 ustawy i mogą do niego należeć: osoby zobowiązane do zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (art. 98 ustawy), osoby z tytułu opłat określonych przepisami ustawy (np. art. 61 ust. 1, art. 97 ustawy), czy też osoby z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 98 ustawy). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że użyte w art. 104 ust. 3 sformułowanie "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiane jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Jednym słowem ustalenie wysokości należności podlegającej zwrotowi nie jest tożsame z ustaleniem wysokości opłat, i to zarówno w znaczeniu materialnoprawnym jak i formalnym, tzn. kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Stąd też organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej - wyjaśnił NSA.

Stąd też - zdaniem NSA - nie można się zgodzić z stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Powyższe stanowisko tylko pozornie spełnia podnoszone postulaty. Jeżeli bowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 następuje wskazanie osoby, która ma ponosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustala się wysokość tej opłaty, a równocześnie zobowiązuje się tą osobę do zwrotu tej opłaty w części jaką już zastępczo poniosła gmina, to w rzeczywistości mamy sytuację w której gmina najpierw ponosi określone opłaty, a ustalenie zobowiązanego z tytułu opłat jak i wysokość opłaty następuje w późniejszym terminie. Nadto jak podnoszono wcześniej, ustalenie w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, a więc decyzji zwrotowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, jak i wysokości tej opłaty powoduje, że opłaty, które zastępczo ponosiła gmina, były w rzeczywistości opłatami ponoszonymi za nieustalone osoby zobowiązane do ponoszenia opłat.

Opowiadając się tym samym za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy, należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat) jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie, dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej - wyjaśnił NSA.