Projekt nowego Prawa zamówień publicznych

14.7.2019

Zwiększenie liczby firm, w tym małych i średnich, które startują w przetargach; efektywne wydawanie pieniędzy w systemie zamówień publicznych, tak by uzyskiwać jak najlepszej jakości produkty w konkurencyjnych cenach; wzrost innowacyjności polskiej gospodarki – takie mają być najważniejsze efekty nowego Prawa zamówień publicznych, którego projekt zaakceptowała Rada Ministrów i trafił do Sejmu. Nowe prawo ma wejść w życie w 2021 r.

Rząd przyjął projekt nowego Prawa zamówień publicznych

9 lipca br. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy Prawo zamówień publicznych i projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo zamówień publicznych – oba dokumenty przedłożone przez ministra przedsiębiorczości i technologii.

– "Bardzo się cieszę z przyjęcia tego projektu przez rząd. Za ciężką pracę nad nim chciałam podziękować całemu zespołowi, w tym Mariuszowi Haładyjowi, który do zimy, jako mój zastępca, prowadził prace nad projektem, jego następcy Markowi Niedużakowi, Urzędowi Zamówień Publicznych, z prezesem Hubertem Nowakiem na czele, oraz ekspertom, którzy nas wspierali. Zwiększenie efektywności i konkurencyjności systemu zamówień publicznych, to główne cele naszego projektu. Odpowiada on też na kluczowe braki i wady obecnie obowiązujących regulacji, przez które nasz system zamówień z roku na rok jest coraz mniej konkurencyjny - średnia liczba ofert składanych w przetargach w 2018 r. wynosiła raptem 2,19, gdy w 2017 r. było to 2,38; w roku 2016 - 2,87; a w 2015 – 2,90. Tymczasem w systemie zamówień co roku państwo wydaje ogromne kwoty. Mówimy o ok. 163,2 mld zł w 2017 r. i aż 202 mld w 2018 r. Chcemy, aby te pieniądze – zamiast, jak dotychczas, trafiać do wąskiego grona beneficjentów - służyły wzmocnieniu polskich firm; aby zwiększały innowacyjność naszej gospodarki i pomagały nam osiągać strategiczne cele gospodarcze i społeczne" – powiedziała minister Jadwiga Emilewicz.

– "Zdecydowaliśmy się na przygotowanie nowej ustawy, bo obecne Pzp z 2004 r. nowelizowano już kilkadziesiąt razy, przez co stało się ono mało czytelne. Prace nad propozycją nowego prawa trwały ponad 2,5 roku. Przygotowanie projektu poprzedziła ogólna koncepcja zmian, którą poddaliśmy szerokim prekonsultacjom. Wniosek, jaki płynął z tych spotkań, był taki, że uczestnicy rynku nie chcą być pozostawieni sami sobie, a obecny system wymaga wielu zmian. Następnie powstał projekt ustawy, który również bardzo rzetelnie i długo konsultowaliśmy" – wyjaśniła szefowa MPiT.

A wiceminister Marek Niedużak, który nadzorował prace nad projektem, dodał:

– "Przygotowanie projektu rozpoczęliśmy od rozmowy z rynkiem. Odbyliśmy ponad sto spotkań, zarówno na etapie przygotowania koncepcji nowego prawa, jak i samego projektu. Wśród naszych rozmówców byli ludzie nauki, fundacje, stowarzyszenia, organizacje przedsiębiorców, wielcy i mali zamawiający, ale też pojedynczy wykonawcy. W efekcie zdiagnozowaliśmy problemy obecnego systemu i wypracowaliśmy takie rozwiązania, jak obowiązkowe zaliczki i częściowe płatności, klauzule abuzywne czy zasada współdziałania zamawiającego i wykonawcy".

– "By uprościć procedury i wyrównać pozycję stron postępowania, wzorowaliśmy się na najlepszych praktykach zakupowych w biznesie. Jak wskazują badania, postawienie na konkurencyjność i poprawa procesu udzielania zamówień mogą przynieść zamawiającym oszczędności, na poziomie blisko 30% obecnych wydatków" – zaznaczył.

Podstawowe dane

Zamówienia publiczne to kluczowa forma udziału sektora publicznego w gospodarce. W tym trybie towary, usługi i roboty budowlane zamawia w Polsce prawie 34 tys. podmiotów. Wartość zamówień udzielanych w procedurach przewidzianych w PZP to ok. 202 mld zł w 2018 r., co stanowi ok. 9,55% PKB (w 2017 r. 163 mld zł, 8,2% PKB).

Przybliżona wartość rynku zamówień publicznych, która uwzględnia również zamówienia udzielane poza ustawą, wyniosła 234,6 mld zł w 2017 r. (174,3 mld zł w 2016 r.).

Zamówienia publiczne silnie wpływają na najistotniejsze gałęzie naszej gospodarki. Od tego rynku w znacznej mierze zależne są np. firmy z branży budowlanej. W wielu branżach dla co czwartego przedsiębiorcy zamówienia publiczne to ponad połowa przychodów, a dla co dziesiątego - 75% przychodów. Odpowiednio ukierunkowane i zarządzane zamówienia publiczne mogą więc istotnie przyczyniać się do wzrostu przedsiębiorstw. Natomiast źle przeprowadzane postępowania, brak współpracy na linii zamawiający-wykonawca czy też restrykcyjne umowy, mogą prowadzić nawet do upadku firm.

Problemy do rozwiązania

Główne problemy, które ma rozwiązać nowe Prawo zamówień publicznych, to:

nieproporcjonalnie mały, w stosunku do potencjału, udział MŚP w rynku zamówień publicznych;
niska konkurencyjność i zmniejszające się zainteresowanie wykonawców rynkiem zamówień publicznych (w 2017 r. w ok. 43% postępowań złożono tylko jedną ofertę);
brak równowagi w pozycji zamawiającego i wykonawcy;
brak powiązania wydatków na zamówienia publiczne z realizacją polityki oraz celów strategicznych państwa, m.in. wzrostu innowacyjności;
wybieranie rozwiązań najtańszych, zamiast najbardziej efektywnych w dłuższym okresie;
koncentracja zamawiających na spełnieniu wymogów formalnych, zamiast na uzyskaniu najlepszego jakościowo produktu lub usługi;
ograniczona dostępność do środków odwoławczych do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) oraz skarg na wyroki KIO do sądów powszechnych, niejednolitość orzecznictwa KIO i sądów powszechnych.
nieefektywny system kontroli zamówień publicznych.

Najważniejsze propozycje

Projekt przewiduje usprawnienie systemu zamówień publicznych.

Zamówienia publiczne są jednym z obszarów, których efektywne wykorzystanie może pomóc we wzroście gospodarczym kraju. W 2018 r. wartość zamówień, udzielana
w procedurach przewidzianych w Prawie zamówień publicznych, to ok. 202 mld zł, co stanowi ok. 9,55 proc. PKB. Sektor usług oraz produkcja przemysłowa powiązana
z budownictwem i infrastrukturą w znacznej mierze zależą od rynku zamówień. W wielu branżach dla co czwartego przedsiębiorcy zamówienia publiczne stanowią ponad połowę całkowitych przychodów.

Najważniejsze propozycje:

wprowadzenie podstawy prawnej do stworzenia polityki zakupowej państwa, która będzie narzędziem do realizacji polityki gospodarczej,
zwiększenie roli planowania w zamówieniach publicznych przez:

- wprowadzenie obowiązku dokonania analizy przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia;
- nałożenie na centralne organy administracji rządowej obowiązku określenia strategii zarządzania dla poszczególnych kategorii zakupowych oraz wskazanie zamówień stanowiących realizację polityki państwa;
- wprowadzenie obowiązku aktualizacji rocznych planów postępowań;
- koncentrację ogłoszeń o zamówieniach w oficjalnym publikatorze, tj. Biuletynie Zamówień Publicznych (poniżej progów UE) oraz Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (o wartości równej i powyżej progów UE);
- zwiększenie znaczenia dialogu z wykonawcami na etapie przygotowania postępowania;
- wprowadzenie do ustawy zasady efektywności.

uproszczenie w postępowaniach powyżej i poniżej progów unijnych - wprowadzenie podstawowej procedury uproszczonej;
zrównoważenie stron w umowach w sprawie zamówienia publicznego przez:
- określenie zasad kształtowania umów;
- wprowadzenie katalogu klauzul niedozwolonych, np. dotyczących nadmiernych kar umownych;
- określenie obowiązkowych postanowień umownych;
- wprowadzenie nowych zasad waloryzacji wynagrodzenia opartych o ceny materiałów.

wprowadzenie obowiązku oceny umowy w przypadku wystąpienia problemów z jej wykonaniem;
zniesienie odpowiedzialności solidarnej wykonawców w trybie partnerstwa innowacyjnego;
wprowadzenie obowiązku stosowania zaliczek lub częściowych płatności w umowach powyżej 12 miesięcy;
usprawnienie postępowania skargowego na orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej (KIO):
- obniżenie opłaty od skargi na orzeczenie KIO,
- wydłużenie terminu na wniesienie skargi na orzeczenie KIO;
- utworzenie jednego sądu ds. zamówień publicznych.

wprowadzenie mechanizmu ugodowego załatwiania największych sporów między wykonawcą a zamawiającym na etapie wykonywania umowy; strony będą mogły zwrócić się do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP o szybkie rozstrzygnięcie sporu, zanim trafi on na drogę sądową, będzie to sposób tańszy i szybszy od sądu: rozwiązanie sporu nastąpi w ciągu dwóch miesięcy i umożliwi kontynuowanie realizacji umowy.
usprawnienie systemu kontroli przez:

- utworzenie Komitetu do spraw Kontroli w Zamówieniach Publicznych, który będzie pełnić rolę forum wymiany informacji i współpracy pomiędzy organami kontroli,
- wspólne przepisy ogólne dotyczące kontroli zamówień publicznych,
- przeprowadzanie kontroli na podstawie analizy ryzyka naruszenia prawa,
- obowiązek publikacji wytycznych dotyczących prowadzenia kontroli przez organy kontroli.

wzmocnienie roli prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przygotowywaniu i propagowaniu dobrych praktyk i wzorców dokumentów, które będą stanowiły wsparcie dla zamawiających.

Oczekuje się, że nowe rozwiązania będą m.in. wsparciem dla stałego wzrostu gospodarczego Polski, ograniczą liczbę zamówień udzielonych poza systemem zamówień publicznych oraz zwiększą liczbę ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Zaproponowane przepisy mają obowiązywać 1 stycznia 2021 r.

Poniżej przedstawiono kluczowe propozycje nowej ustawy.

Zasada efektywności

Przetargi mają być nakierowane na to, by w ich efekcie powstawał produkt jak najlepszej jakości, a uzyskana za niego cena była konkurencyjna.

Umowy z podwykonawcami równie korzystne, jak te z wykonawcami

W takich kwestiach jak kary umowne, płatności czy waloryzacja, postanowienia umów z podwykonawcami nie mogą być mniej korzystne niż postanowienia umów z wykonawcami.

Obowiązkowe, częściowe płatności i zaliczki

Na rzecz wsparcia MŚP działać będą m.in. obowiązkowe, częściowe płatności i zaliczki w dłuższych umowach oraz wzmocnienie podziału zamówień na części.

Procedura uproszczona poniżej progów unijnych

Jednym z kluczowych rozwiązań nowych przepisów jest wprowadzenie procedury uproszczonej poniżej tzw. progów unijnych oraz uproszczeń w innych trybach i konkursach.

Katalog klauzul abuzywnych i nowe zasady waloryzacji wynagrodzenia

Na rzecz zrównoważenia pozycji stron działać będą z kolei m.in.: wprowadzenie katalogu klauzul abuzywnych (czyli niedozwolonych) oraz wprowadzenie nowych zasad waloryzacji wynagrodzenia. Jeżeli pojawią się problemy, zamawiający będzie również zobowiązany do dokonania ewaluacji realizacji umowy.

Koncentracja ogłoszeń o zamówieniach

Wzrost liczby startujących w przetargach ma być osiągnięte poprzez zwiększenie roli dialogu z wykonawcą na etapie przygotowania postępowania, koncentrację ogłoszeń o zamówieniach w jednym miejscu w Biuletynie Zamówień Publicznych i wprowadzenie zasady współdziałania przy realizacji zamówienia.

Usprawnienie postępowania przed KIO

Nowe prawo usprawni też postępowanie skargowe na orzeczenia KIO. Co do zasady orzekać mają składy 3-osobowe. Nastąpi też obniżka opłaty od skargi na orzeczenie KIO (dziś jest to pięciokrotność opłaty wniesionej do KIO, a ma być trzykrotność). Wydłuży się - z 7 do 14 dni - termin na wniesienie takiej skargi.

Jeden sąd ds. zamówień publicznych

Projekt zakłada wyznaczenie jednego sądu ds. zamówień publicznych. Miałby nim być Sąd Okręgowy w Warszawie. Wraz ze zmianami dot. KIO będzie to realne narzędzie do uzyskania przewidywalnych rozstrzygnięć.

Zasada koncyliacji

Przewidziano ponadto mechanizm koncyliacji, czyli ugodowego załatwiania największych sporów pomiędzy wykonawcą a zamawiającym na etapie wykonywania umowy. Strony będą mogły zwrócić się do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP o szybkie rozstrzygnięcie sporu, zanim trafi on na drogę sądową. Koncyliacja jest tańsza i szybsza od sądu: ma trwać do dwóch miesięcy i umożliwiać kontynuowanie realizacji umowy.

Nowe zasady kontroli

Wspólne, dla organów kontrolujących zamówienia publiczne, zasady przeprowadzania kontroli oraz powołanie Komitetu ds. Kontroli w Zamówieniach Publicznych, czyli forum współpracy i wymiany informacji pomiędzy organami. Ma to usprawnić system kontroli.

Prezes UZP będzie propagował dobre praktyki

Projekt przewiduje również wzmocnienie roli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przygotowywaniu i propagowaniu dobrych praktyk i wzorów dokumentów, które mają wspierać zamawiających. Prezes Urzędu będzie również publikował postanowienia umowne sprzeczne z zasadami wskazanymi w PZP oraz wyjaśniał wątpliwości interpretacyjne np. u organów kontroli. W Urzędzie powstanie specjalna infolinia dla przedsiębiorców i zamawiających.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl