Przejęcie przez Skarb Państwa niezagospodarowanych nieruchomości niewzruszalne?

Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii możliwości wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólnocie.

Obywatele jednak nie będą mogli kwestionować decyzji o przejęciu ich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przez państwo na podstawie tzw. ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. Od 1992 r. w tych sprawach nie można bowiem stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania, stwierdzeniu nieważności czy uchyleniu albo zmiany decyzji. Według RPO w niekonstytucyjny sposób pozbawia to obywateli możliwości weryfikacji w tym trybie decyzji o przejęciu ich nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny uznał konstytucyjność przepisów zaskarżonych przez RPO.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego: nie mozna podważać decyzji tzw. ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r.

10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego wyłączenia wzruszenia decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej.

Trybunał orzekł, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji do wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, jest zgodny z art. 7 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

W wyroku z 10 czerwca 2020 r. (sygn. akt K 11/18) Trybunał orzekł więc o zgodności art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z art. 7 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji - w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji do wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej.

Konsekwencją wyroku jest pozostawienie w systemie prawnym regulacji wyłączającej możliwość wzruszenia przez byłych właścicieli decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej, nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólnocie domowej. Osoby takie  nie mają możliwości wzruszenia tych decyzji, nawet w przypadku, gdy wydanie ich nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a beneficjentem ich jest państwo.

Czego dotyczył problem prawny?

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej.

Ustawa ta miała na celu uporządkowanie sprawy własności gospodarstw rolnych, przede wszystkim jednak przez sanowanie stanów faktycznych samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Będący przedmiotem kontroli w opisywanej sprawie art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pozwalających na wzruszenie w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji) ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (dalej: ustawa uwłaszczeniowa). Z kolei art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nakazuje umorzenie toczących się postępowań administracyjnych w sprawach wskazanych w art. 63 ust. 2 tej ustawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że wyrażony w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zakaz wzruszania w trybach nadzwyczajnych decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej, narusza zasadę praworządności.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zakwestionowana regulacja zrównała podmioty będące w różnych sytuacjach faktycznych i prawnych. Ponadto różne ustawy z lat 1945-1989 przewidywały przejęcie gospodarstw rolnych przez państwo i prawodawca nie wyłączył możliwości weryfikacji prawidłowości wydanych decyzji, w trybach nadzwyczajnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Wniosek RPO

Wniosek dotyczył sytuacji nieruchomości przejętych przez państwo. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej, nieruchomości – na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej, od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy, z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej – mogły być przekazane dzierżawcom we własność albo przejęte przez państwo. Postępowania w tych sprawach były prowadzone przez organy administracji, które wydawały ostateczne decyzje.

Porządkowanie sytuacji własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy w zasadniczym stopniu zakończono w 1982 r. Wtedy bowiem ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ustawa uwłaszczeniowa została uchylona, a prowadzenie spraw niezakończonych przekazano sądom. Wydane akty własności ziemi dla posiadaczy samoistnych mogły być nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa ta pomijała jednak kwestię decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej. Od kwietnia 1982 r. decyzje takie nie mogły być już wydawane, a właściwe do trwających nadal postępowań pozostały organy administracji – spraw tych nie przekazano sądom.

Ostatecznie proces porządkowania zakończono ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W art. 63 ust. 2 i 3 wprowadziła ona od 1 stycznia 1992 r. zakaz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych Kpa wszelkich decyzji wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej; trwające postępowania zaś umorzono. Wzruszanie wszelkich decyzji stało się niemożliwe

Rzecznik zakwestionował konstytucyjność art. 63 ust. 2 i 3 ustawy. Zakwestionował dopuszczalność i zasadność ograniczenia możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych decyzji o przejęciu przez państwo nieruchomości, których podstawą był art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej.

RPO sformułował dwa zarzuty. W pierwszym podniósł niezgodność z art. 7 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą praworządności.

Drugi zarzut dotyczył zaś naruszenia art. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady równości wobec prawa. W ocenie Rzecznika przepisy zrównały podmioty znajdujące się w różnych sytuacjach prawnych i faktycznych. Za cechę wspólną zakwestionowana regulacja uznała bowiem wyłącznie fakt pozbawienia właścicieli nieruchomości na podstawie decyzji wydanych na gruncie ustawy uwłaszczeniowej. Wprowadzając zakaz wzruszania decyzji wydanych na tej podstawie, ustawodawca zrównał zatem sytuację prawną i prawa byłych właścicieli, którzy de facto zostali wywłaszczeni na rzecz samoistnych posiadaczy oraz byłych właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte przez państwo w trybie decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej.

Co wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny?

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zarzutów, Trybunał wyjaśnił, że nabywanie własności gospodarstw rolnych przez ich posiadaczy na podstawie ustawy uwłaszczeniowej zmierzało do pozbawienia tytułu własności osób, które nie zajmowały się przez długi okres gospodarstwami, choć byli ich właścicielami. Od uchylenia ustawy uwłaszczeniowej upłynęło niemal czterdzieści lat. W tym okresie nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie jej art. 2 ust. 1 były przedmiotem czynności prawnych, wywołujących określone skutki ekonomiczne i gospodarcze. Nieruchomości te mogły zostać, w sposób całkowicie legalny i nienaruszający zasad sprawiedliwości, sprzedane podmiotom działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Mogły też być oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym lub prawnym, wniesione do spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa ma większość udziałów albo akcji, czy też zostać zamienione na inne nieruchomości.

Stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji stanowiłoby więc ingerencję w utrwalony stan prawny i faktyczny, a co istotniejsze prowadziłoby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych ze względu na naruszenie praw osób, które nabyły nieruchomości wcześniej przejęte przez Skarb Państwa ostatecznymi decyzjami wydanymi na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej. Decyzje te mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia do końca 1991 r., kiedy to weszła w życie kwestionowana regulacja, a więc niemal dwadzieścia lat. Był to zatem wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o przejęciu własności gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami.
 
Odnosząc się do drugiego ze wskazanych zarzutów, Trybunał stwierdził, że ustawodawca, stanowiąc kwestionowaną regulację, w sposób jednakowy potraktował te wszystkie podmioty, wobec których zapadły na podstawie ustawy uwłaszczeniowej ostateczne decyzje o pozbawieniu własności należących do nich nieruchomości rolnych, tzn. wyłączył stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pozwalających na wzruszenie w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji) ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Można zatem wskazać wspólną cechę tych podmiotów: wydanie wobec nich ostatecznych decyzji pozbawiających własności nieruchomości rolnych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Cecha ta, ze względu na ratio legis kwestionowanej regulacji, jaką było zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, jest cechą istotną, uzasadniającą równe traktowanie byłych właścicieli nieruchomości rolnych, wobec których zapadły ostateczne decyzje pozbawiające ich własności tych nieruchomości na podstawie ustawy uwłaszczeniowej.

Trybunał orzekł również, że o ile wspólne dla regulacji z lat 1945-1989 jest przejęcie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przez Skarb Państwa, to jednak owo przejęcie następowało z różnych przyczyn. Artykuł 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej dotyczy nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa ze względu na to, że ich właściciele osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej nie gospodarowali na tych nieruchomościach od lat pięciu od dnia wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej, z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Cecha ta odróżnia zatem sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości rolnych, wobec których zapadły ostateczne decyzje pozbawiające ich własności tych nieruchomości na podstawie ustawy uwłaszczeniowej od innych podmiotów, których gospodarstwa rolne zostały przejęte przez państwo na innej podstawie prawnej.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl