Kiedy konieczny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości?

TK, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej A. i D. M. orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Jak TK uzasadnił swoje rozstrzygnięcie?

Rozpoznając skargę konstytucyjną, Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która potem stała się zbędna do realizacji celu publicznego, obejmuje również takie sytuacje, gdy przejście własności prywatnej na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) nastąpiło formalnie nie na mocy jednostronnej, władczej decyzji organu administracji, lecz w drodze umowy zawartej z dotychczasowym właścicielem.

Trybunał Konstytucyjny uwzględnił przede wszystkim okoliczności, w jakich dochodzi do zawarcia takiej umowy. Rokowania, przewidziane w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), stanowią obligatoryjny etap poprzedzający wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W świetle art. 112 ust. 3 in fine u.g.n., wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu możliwe jest dopiero wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy. O zainicjowaniu rokowań decyduje wyłącznie organ administracji, przy czym bezskuteczny upływ 2-miesięcznego terminu na zawarcie umowy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Podczas rokowań dotychczasowy właściciel nieruchomości działa z pełną świadomością, że w razie odmowy zawarcia umowy organ administracji i tak wyda decyzję o wywłaszczeniu. Zdaniem TK, nie sposób w takich okolicznościach mówić o równorzędności stron rokowań czy o swobodzie kształtowania treści przyszłej umowy.

Oceniając konstytucyjność zaskarżonej regulacji, Trybunał wziął również pod uwagę swoje dotychczasowe orzecznictwo, z którego wynika, że zasada zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, ma charakter konstytucyjny i stanowi oczywistą, logiczną konsekwencję przyjętego przez ustrojodawcę w art. 21 ust. 2 Konstytucji założenia, iż wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. W każdym przypadku, gdy cel publiczny uzasadniający przymusowe przejęcie własności prywatnej ulega dezaktualizacji albo okazuje się być fikcyjny, wywłaszczenie traci legitymację konstytucyjną. Aktualizuje się wtedy obowiązek uruchomienia procedur służących odwróceniu skutków przymusowego przejęcia własności prywatnej.

Trybunał Konstytucyjny stanął ponadto na stanowisku, że ocenie z punktu widzenia wymagań określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji podlegają nie tylko przepisy regulujące przesłanki i tryb wydawania decyzji wywłaszczeniowych oraz ich bezpośrednie skutki. Ocenie podlega cała sekwencja czynności prowadzących do przejęcia własności prywatnej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz do faktycznego zrealizowania celu publicznego. Zdaniem Trybunału, ochroną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji objęte są również te czynności, które poprzedzają formalne wydanie decyzji administracyjnej, o ile stanowią obligatoryjny element mechanizmu zmierzającego do objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny niezależnie od woli właściciela.

W ocenie TK, z perspektywy art. 21 ust. 2 Konstytucji decydujące znaczenie ma nie to, jaką formę prawną przybrało przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny, lecz to, czy takie przejście ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma w gruncie rzeczy to, czy do pozyskania prawa do nieruchomości dojdzie na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że niezawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Innymi słowy, jeśli odpada przesłanka celu publicznego, to – niezależnie od formy objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny – aktualizuje się obowiązek zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym.

Z tych względów Trybunał stwierdził, że pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców prawa żądania zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał podzielił zarzuty dotyczące nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony interesów majątkowych tych byłych właścicieli, którzy zgodzili się na zawarcie umowy w toku rokowań przed wywłaszczeniowych, oraz tych byłych właścicieli, którzy odmówili polubownego załatwienia sprawy, przez co organy władzy publicznej były zmuszone do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Tylko ta pierwsza grupa została pozbawiona prawa do zwrotu. Trybunał uznał również, że z punktu widzenia zasady równej ochrony praw majątkowych nie znajdowało uzasadnienia pozbawienie prawa do zwrotu byłych właścicieli, który zbyli nieruchomość w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy z takiego prawa korzystają – na zasadach i w granicach określonych w art. 216 u.g.n. – byli właściciele, którzy w analogicznych okolicznościach zbyli nieruchomość, tyle tylko że na podstawie przepisów poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami.