Zwiększenie poziomu finansowania wydatków obronnych

Ustawa o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych zakłada zmianę sposobu obliczania udziału wydatków obronnych w PKB i ich wzrost. Wydatki na obronność mają w 2018 r. wynieść co najmniej 2% PKB, w roku 2020 wrosnąć do 2,1% PKB, a docelowo - do minimum 2,5% PKB w 2030 r.

Nowe przepisy dotyczą zwiększenia poziomu finansowania wydatków obronnych do wysokości 2% PKB - wg metodologii NATO oraz zwiększenia wydatków obronnych do 2,5% PKB w 2030 r., a także podwyższenia z 25% do 33% ustanowionego obecnie progu procentowego w zakresie wysokości możliwych do udzielania zaliczek na poczet wykonania zamówień, których przedmiotem jest sprzęt wojskowy.

Nowelizacja ustawy o modernizacji i finansowaniu sił zbrojnych zakłada zmianę sposobu obliczania udziału wydatków obronnych w PKB i ich wzrost. W 2018 r. mają one wynieść co najmniej 2% PKB, w roku 2020 wrosnąć do 2,1% PKB, a docelowo - do minimum 2,5% PKB w 2030 r. Wiąże się to z ustaleniami państw NATO, podjętymi na szczycie w Newport w 2014 r., a potwierdzonych w 2016 r. na szczycie w Warszawie oraz deklaracjami rządu i prezydenta o zwiększeniu wydatków obronnych do 2% PKB (liczonych wg metodologii NATO, tj. w odniesieniu do budżetu roku bieżącego).

Jakie założenia realizuje ustawa?

Celem ustawy jest uwzględnienie, na gruncie przepisów ustawowych, ustaleń państw członkowskich NATO, podjętych na szczycie w 2014 r. w Newport i potwierdzonych na kolejnym szczycie w 2016 r. w Warszawie, oraz deklaracji Prezydenta RP i Rządu RP w zakresie zwiększenia poziomu finansowania wydatków obronnych do wysokości 2% PKB – według metodologii NATO. Ponadto, ustawa realizuje postanowienia „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”, przewidując stopniowe dochodzenie do wartości 2,5% PKB przeznaczanych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w 2030 r.

Z uwagi na powyższe, nowelizacja przewiduje stopniowe zwiększenie w latach 2018-2030 limitu wydatków na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej z 2% do 2,5% PKB oraz zmienia odniesienie limitu wydatków na finansowanie potrzeb obronnych – limit ten będzie ustalany w oparciu o wartość PKB określoną w założeniach projektu budżetu państwa na dany rok, a nie jak dotychczas w oparciu o PKB z roku poprzedniego. Zwiększa również liczebność Sił Zbrojnych do 200 tys. stanowisk etatowych żołnierzy, przy jednoczesnym wprowadzeniu limitu żołnierzy zawodowych do 150 tys., oraz uchyla limit stanu oficerów.

Jako przychody Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych zakwalifikowano odszkodowania i kary umowne otrzymane w toku realizacji umów dotyczących usług związanych z modernizacją, modyfikacją, naprawą lub remontem uzbrojenia i sprzętu wojskowego, a także środki wnoszone przez inne państwa NATO w ramach refundacji wydatków poniesionych przez stronę polską na zadania realizowane w ramach Programu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Dziedzinie Bezpieczeństwa (NSIP).

Ponadto podwyższono maksymalną wysokość jednorazowej zaliczki, możliwej do udzielenia na poczet wykonania zamówienia, którego przedmiotem jest uzbrojenie lub sprzęt wojskowy, z dotychczasowych 25% do 33% wartości wynagrodzenia wykonawcy za dane zamówienie. Udzielenie kolejnych zaliczek przez zamawiającego uzależniono natomiast od wykazania przez wykonawcę, że rozliczy środki w zakresie wartości poprzednio udzielanych zaliczek lub że zaangażował całość środków w zakresie wartości poprzednio udzielanych zaliczek.

1. Pierwszą zmianą jest wprowadzenie zapisów gwarantujących znaczące podniesienie wydatków na obronność do poziomu 2,5% PKB w roku 2030 oraz latach kolejnych. Nakłady zwiększane będą stopniowo. W latach 2018-2019 wskaźnik nakładów na obronność wyniesie 2% PKB, natomiast wydatki na armię realnie wzrosną dzięki zmianie sposobu ich wyliczania -  nie jak dotychczas w oparciu o PKB roku poprzedniego, a PKB roku bieżącego, stanowiącego większą kwotę w warunkach stałego wzrostu gospodarczego. Sam wskaźnik będzie zwiększany do poziomu 2,1% PKB w roku 2020; 2,2% PKB w latach 2021-2023; 2,3% PKB w latach 2024-2025; 2,4% PKB w latach 2026-2029 oraz co najmniej 2,5% w roku 2030.

2. Kolejną zmianą jest zwiększenie liczebności stanowisk etatowych żołnierzy z obecnych 150 tys. do wysokości 200 tys., z czego nie więcej niż 150 tys. stanowisk przeznaczonych zostanie dla żołnierzy zawodowych. Zmiana ta jest związana m.in. z formowaniem Wojsk Obrony Terytorialnej.

3. Nowelizacja ustawy pozwoli także na zwiększenie maksymalnej kwoty wysokości zaliczek (z 25% do 33% wartości zamówienia), udzielanych przy zamówieniach uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Zapis ten ma pozytywnie wpłynąć na tempo osiągania zdolności operacyjnych przez Siły Zbrojne, dzięki możliwości zaangażowania przez przedsiębiorców sektora zbrojeniowego większej ilości środków finansowych, ale i utrzymania płynności finansowej podmiotów realizujących zamówienia.

Ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Zwiększenie wydatków obronnych umożliwi reorganizację struktury i systemu dowodzenia sił zbrojnych oraz ma przyspieszyć modernizację "przy aktywnym zaangażowaniu polskiego przemysłu obronnego". Zwiększenie stanu etatowego sił zbrojnych wiąże się z formowaniem Wojsk Obrony Terytorialnej, które docelowo mają liczyć ponad 50 tys. osób. Według szacunków zmiana przepisów spowoduje wzrost wydatków obronnych o ponad 117,2 mld zł w ciągu 10 lat.

Zwiększanie wydatków obronnych docelowo 2,5% PKB w roku 2030 pozwoli m.in. na:

• zapewnienie zdolności państwa do obrony oraz przeciwstawienia się agresji, w tym zdolności odstraszania, również przeciw zagrożeniom hybrydowym i w cyberprzestrzeni;

• reorganizację struktur organizacyjnych i dowodzenia SZ RP oraz doskonalenie narodowego planowania obronnego na szczeblu strategicznym, w tym planowania i programowania rozwoju SZ RP;

• modernizację techniczną SZ RP poprzez zwiększanie nasycenia nowoczesnym sprzętem wojskowym, z aktywnym zaangażowaniem i wykorzystaniem polskiego potencjału przemysłu obronnego;

•  stworzenie wydolnego systemu ochrony powietrznej, w tym przeciwrakietowej;

• zintegrowanie Wojsk Obrony Terytorialnej z pozostałymi rodzajami Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Szef MON przypomniał w wywiadzie dla TV Republika, że Polska jest jednym z 5 krajów NATO, który od dwóch lat przeznacza 2% PKB (Produkt Krajowy Brutto) liczonego w stosunku do bieżącego PKB, a nie do PKB roku poprzedniego.

Prezydent RP podpisał ustawę

- "Zwiększamy nasz potencjał odstraszania" - powiedział podsekretarz stanu w MON Tomasz Szatkowski w wywiadzie dla Salon24.pl.

- "Dla mnie jako Prezydenta RP, a zarazem najwyższego Zwierzchnika Sił Zbrojnych RP to bardzo ważny i radosny moment" - powiedział Andrzej Duda po podpisaniu nowelizacji ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych zwiększającej stopniowo wydatki na obronność do co najmniej 2,5% PKB.

- "Chcemy mieć silną i sprawną polską armię, taką, która w przypadku jakiegokolwiek zagrożenia dla Rzeczypospolitej będzie mogła adekwatnie zareagować i będzie w stanie bronić polskich granic i  bezpieczeństwa obywateli" – podkreślił prezydent.

Prezydent przypomniał swoje spotkanie z premier i ministrami w Belwederze przed Szczytem NATO w 2016 roku, podczas którego jednoznacznie podkreślano konieczność zwiększenia budżetu na obronność, ale zarazem potrzebę bardzo dobrych uregulowań prawnych, żeby sprawnie realizować zobowiązanie sojusznicze.

Andrzej Duda zaznaczył, że wprowadzona w nowelizacji zmiana dotyczy odniesienia limitu wydatków na finansowanie potrzeb obronnych w oparciu o wartość PKB określoną w projekcie budżetu państwa na dany rok, a nie jak dotychczas w oparciu o PKB z roku poprzedniego.

- "Potrzeby są wielkie, realizujemy cały szereg programów, które mają rozwinąć i zmodernizować polską armię, a także zwiększyć bezpieczeństwo polskich żołnierzy - podkreślił prezydent".

Dodał, że celem jest także zwiększenie liczebności polskiej armii. - "Ustawa zakłada, że zwiększy się ona do 200 tysięcy, przy czym etaty żołnierzy zawodowych, stanowiska służbowe, to będzie co najwyżej 150 tys. po to, aby stworzyć jeszcze możliwości rozwojowe, budżetowe także dla nowego rodzaju wojsk, także dla Obrony Terytorialnej" - zapowiedział Andrzej Duda.

Prezydent wyraził przekonanie, iż w razie niebezpieczeństwa Sojusz Północnoatlantycki będzie realizował artykuł 5. traktatu waszyngtońskiego, lecz zaznaczył, że jednocześnie musimy mieć jak najsilniejszą, jak najsprawniejszą armię.

Andrzej Duda wyraził wdzięczność, że ustawa została przyjęta w parlamencie prawie jednogłośnie, ponad podziałami politycznymi. - "Wszyscy rozumieją, że dla dobra Polski i dla bezpieczeństwa Polaków to rozwiązanie jest konieczne - podkreślił".

- "Ogromnie się cieszę z tego, że jest to ważny element realizacji naszego programu budowy bezpiecznej i silnej Polski" - dodał Andrzej Duda. (MK)

Wszyscy zgadzamy się co do tego, iż większy budżet obronny jest dziś konieczny – powiedział Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego Paweł Soloch. 

Dodał, że jest to niezbędne "przede wszystkim z powodu niepewnej perspektywy bezpieczeństwa w regionie". Jednak – zaznaczył - musimy brać pod uwagę także względy ekonomiczne i potrzeby w innych obszarach funkcjonowania państwa. - Dlatego zakładany w ustawie docelowy poziom 2,5% PKB na obronność zostanie osiągnięty w 2030 roku – przypomniał. 

Zwrócił uwagę, że w latach 2018 i 2019 na obronność nadal będzie przeznaczane 2 proc. PKB, "natomiast budżet realnie wzrośnie dzięki zmianie metodologii jego wyliczania" – zgodnie z praktyką przyjętą w NATO, będzie wyliczany w odniesieniu do PKB w roku bieżącym, a nie - jak było dotychczas - na podstawie PKB roku ubiegłego. Sam wskaźnik będzie podnoszony od roku 2020. 

- "Osobiście jestem przekonany, że zostanie utrzymana determinacja kolejnych rządów do zwiększania nakładów. Polskie społeczeństwo, z racji doświadczeń historycznych, ale i diagnozy obecnych zagrożeń, rozumie, że inwestowanie we własne siły zbrojne jest konieczne" – powiedział Paweł Soloch. 

- "Najlepiej świadczy o tym fakt, że za zwiększeniem budżetu obronnego opowiedziały się praktycznie wszystkie siły w polskim parlamencie. To duży sukces, ale i pozytywny znak, że o bezpieczeństwie potrafimy myśleć ponad podziałami politycznymi" – dodał. 

Minister Soloch przypomniał, że "z inicjatywą rozpoczęcia dyskusji nad zwiększeniem nakładów obronnych wyszedł tuż przed warszawskim szczytem NATO prezydent Andrzej Duda". - "Prezydent spotkał się wtedy w Belwederze z panią premier oraz ministrami finansów, obrony i spraw zagranicznych. Można powiedzieć, że postulat rozpoczęcia prac nad zwiększeniem nakładów został przez wszystkie strony zaakceptowany" – powiedział szef BBN. 

- "Prezydent wyraża satysfakcję, że idea ta znalazła swój finał pod postacią gotowej ustawy. To zasługa całego rządu, m.in. z odpowiedzialnym za finanse premierem Mateuszem Morawieckim, ale też prowadzącym prace nad ustawą w MON ministrem Bartoszem Kownackim" – zaznaczył szef BBN. 

Przypomniał, że Polska jest jednym z niewielu państw sojuszniczych wypełniających postulowany od lat i powtórzony na ubiegłorocznym szczycie NATO cel przeznaczania co najmniej 2 proc. PKB na obronę. - "Już dziś Polska znajduje się w ścisłej czołówce państw, które przykładają szczególną wagę do wypełniania sojuszniczych zobowiązań związanych z przeznaczaniem odpowiednich środków na obronność. To wyjątkowo istotny argument, wzmacniający nasz status i wiarygodność w Sojuszu. Przykładem jego skuteczności były chociażby w pełni zgodne z naszymi oczekiwaniami decyzje szczytu w Warszawie" – ocenił szef BBN. 

- "Dziś pokazujemy sojusznikom, że Polska, będąca państwem flankowym NATO, szczególnie narażonym na zagrożenia, jest zdeterminowana, aby poprzez wzmacnianie własnej armii, wzmacniać bezpieczeństwo całego sojuszu. Realizujemy też postanowienia ostatnich szczytów NATO, gdzie kwestia odwrócenia niekorzystnego trendu w nakładach obronnych należała do jednych z najważniejszych" – zaznaczył. 

Paweł Soloch zwrócił też uwagę, że "drugą niezwykle istotną zmianą, którą wprowadzi ustawa, będzie zwiększenie maksymalnego poziomu liczebności sił zbrojnych". - Podwyższamy go z poziomu 150 tys. do 200 tys. żołnierzy, włącznie z tworzonymi Wojskami Obrony Terytorialnej" – przypomniał. Jak powiedział "także tę zmianę prezydent uznaje za konieczną". - "Nasze diagnozy wskazują, że Polska jako 38-milionowy kraj, położony w ważnej geostrategicznie części Europy, powinna dysponować większą armią".

Generał dywizji Sławomir Pączek, dyrektor Departamentu Budżetowego MON powiedział, że w przyszłym roku Siły Zbrojne RP przeznaczą na modernizację techniczną o miliard złotych więcej niż w tym roku.

- "Zwiększanie udziału wydatków obronnych w PKB, to wypełnienie sojuszniczych ustaleń i odpowiedź na wyzwania wobec zagrożeń ze Wschodu" - mówił jeszcze we wrześniu w Sejmie szef MON Antoni Macierewicz. - "To jest realizacja z jednej strony zobowiązań, jakie podjęli wszyscy członkowie NATO na szczycie warszawskim, ale z drugiej, to jest odpowiedź na konieczności, przed którymi stanęła Rzeczpospolita wobec zagrożeń ze Wschodu".

Szef MON przypomniał wówczas, że nowelizacja ustawy o finansowaniu i modernizacji sił zbrojnych, zakłada nie tylko stopniowe zwiększanie udziału w PKB do 2,5% w perspektywie roku 2030-32, ale zmienia też sposób wyliczania budżetu obronnego, odnosząc go do PKB z roku bieżącego, a nie poprzedniego. - "Równocześnie Sejm przyjął zobowiązanie, że wzrośnie liczba żołnierzy do 200 tys., przy czym co najmniej 130 tys. to będą żołnierze zawodowi. To nie zamyka górnej granicy, ale daje gwarancję, że co najmniej 130 tys., to będą żołnierze zawodowi" - powiedział A. Macierewicz.

Wystąpienie Prezydenta RP podczas uroczystości podpisania ustawy zwiększającej nakłady obronne 

Szanowny Panie Ministrze,

Szanowni Państwo Ministrowie,

Szanowni Panowie Generałowie,

Wszyscy Wielce Szanowni Państwo! 

Bardzo się cieszę. To dla mnie, jako Prezydenta Rzeczypospolitej, a zarazem najwyższego Zwierzchnika Sił Zbrojnych RP, bardzo ważny i radosny moment ‒ dziś, gdy 23 października mogę podpisać tę ustawę. 

Pamiętam rozmowę, którą odbyliśmy w Belwederze przed szczytem NATO. Był obecny Pan Minister Obrony Narodowej, była obecna oczywiście Pani Premier, był Minister Spraw Zagranicznych, rozmawialiśmy również z Ministrem Finansów i Ministrem Rozwoju – i tam mówiliśmy jednoznacznie: konieczne jest generalnie zwiększenie budżetu na obronność, potrzebujemy więcej pieniędzy na modernizację polskiej armii, na jej przebudowę, zwiększenie liczebności. Ale zarazem potrzebujemy bardzo dobrych uregulowań prawnych po to, byśmy w klarowny sposób na podstawie dobrze sformułowanych przepisów mogli realizować nasze zobowiązanie sojusznicze. Ono jest bardzo proste: min. 2% Produktu Krajowego Brutto rocznie musi być wydatkowane na obronność. 

Na czym polegał dotychczasowy problem? Między innymi na sposobie liczenia w naszym kraju tych 2% PKB. Albowiem liczyliśmy je w stosunku do budżetu i wyników finansowych roku poprzedniego. W kraju, który się rozwija – a mamy to szczęście, że Polska rozwija się dynamicznie także dzięki temu, że po prostu państwo jest dobrze zarządzane i wzrost Produktu Krajowego Brutto w tym roku będzie większy, niż się spodziewano. Jak Państwo wiedzą, agencje ratingowe podnoszą w tej chwili spodziewany wynik ‒ jeżeli chodzi o przewidywany wzrost PKB Polski ‒ do 4%. 

Jeżeli weźmiemy pod uwagę choćby to, że właśnie ten wzrost PKB jest większy z roku na rok i że PKB samo w sobie w związku z tym też rośnie z roku na rok, to jest oczywiste, że zawsze ‒ jeżeli mamy w roku bieżącym większe PKB niż w poprzednim ‒ jeżeli te 2% liczymy do poprzedniego roku, będzie to mniej niż obecne 2% Produktu Krajowego Brutto. 

Stąd konieczność tej zmiany, aby liczenie 2% odnosić nie do roku poprzedniego, tylko do roku bieżącego – i to jest pierwszy element zmian, które zachodzą w tej ustawie. I to właśnie dla sprawnego realizowania zobowiązania sojuszniczego, abyśmy pod koniec kolejnych lat budżetowych nie mieli tego problemu, że ‒ patrząc na standardy natowskie ‒ troszeńkę mniej niż 2% jest w efekcie wydawanych na obronność. 

Ale to niejedyne postanowienie. Idziemy znacznie dalej: ta ustawa przewiduje generalny wzrost wydatków na obronność do 2,1% Produktu Krajowego Brutto w roku 2020 i do 2,5% do roku 2030 i później. Proszę Państwa, to duża zmiana, dlatego że 0,5%, o które w ciągu najbliższych 12 lat zostanie stopniowo zwiększony budżet na obronność, to są ogromne kwoty. Jeżeli dodamy do tego element wzrastającego co roku Produktu Krajowego Brutto, jest jasne, że pieniądze, które chcemy wydać na przebudowę i modernizację polskich sił zbrojnych zgodnie z obowiązującymi ustawami, to będą naprawdę ogromne kwoty. 

A potrzeby są wielkie, bo realizujemy cały szereg programów, które mają rozwinąć i zmodernizować polską armię, także zwiększyć bezpieczeństwo polskich żołnierzy, wreszcie – chcemy zwiększyć liczebność polskiej armii. Ta ustawa zakłada, że zwiększy się ona do 200 tys., przy czym etaty żołnierzy zawodowych, stanowiska służbowe to będzie co najwyżej 150 tys. ‒ po to, by stworzyć jeszcze możliwości rozwojowe, budżetowe także dla nowego rodzaju wojsk, dla Obrony Terytorialnej. 

Proszę Państwa, nikomu chyba nie trzeba tłumaczyć, że chcemy mieć polską armię silną, sprawną, taką, która w przypadku jakiegokolwiek zagrożenia dla Rzeczypospolitej będzie mogła adekwatnie zareagować i będzie w stanie bronić polskich granic, bezpieczeństwa obywateli. Oczywiście bierzemy pod uwagę wszystkie zasady współpracy sojuszniczej i jesteśmy przekonani, że Sojusz Północnoatlantycki będzie w razie niebezpieczeństwa realizował słynny art. 5 Traktatu. Ale mimo wszystko stoimy tutaj jednoznacznie na stanowisku, że musimy mieć jak najsilniejszą, jak najsprawniejszą polską armię, tak aby w jak największym stopniu zapewnić bezpieczeństwo naszym obywatelom. 

Dziękuję wszystkim, którzy przyczynili się do tego, że ta ustawa może być dzisiaj podpisana przeze mnie jako Prezydenta RP i wejdzie w życie, stanie się częścią polskiego porządku prawnego. Dziękuję w związku z tym Panu Ministrowi, dziękuję bardzo jego współpracownikom. Dziękuję Panu Ministrowi Finansów, dziękuję Pani Premier. 

Dziękuję wreszcie posłom i senatorom, bo ta ustawa w zasadzie została przegłosowana w Sejmie jednogłośnie ‒ 434 posłów zdecydowanie poparło ją jednoznacznie. A więc można powiedzieć, że jest to takie przedłożenie, które zostało przegłosowane w polskim parlamencie ponad podziałami politycznymi, nie budziło politycznych kontrowersji ‒ wszyscy rozumieją, że dla dobra Polski, dla bezpieczeństwa Polaków to rozwiązanie jest konieczne. Ogromnie się cieszę, że jest to ważny element realizacji naszego programu budowy bezpiecznej i silnej Polski.

Dziękuję.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl